Armas de Destruição em Massa - QBRNE

As armas químicas de destruição em massa supostamente estocadas na Síria viraram motivo de preocupação no mundo todo.

• Nos últimos anos, aumentou o número das ações terroristas e atos criminosos sem cunho político com a utilização de artefatos explosivos. 

De acordo com o National Counterterrorism Center (2011, p. 7) os ataques terroristas com uso de artefatos explosivos, em 2010, foram os que produziram maior número de vítimas e de maior letalidade, sendo responsáveis por aproximadamente 70% (setenta por cento) das fatalidades.

• O tráfico de materiais nucleares, citado por Castells (1999), proliferou na década de 1990 durante o processo de desintegração da União Soviética, contribuindo para que redes criminosas se apoderassem de materiais nucleares. 

Contrabandeado de maneira imprudente, havendo inclusive casos de transporte nos bolsos do próprio contrabandista, em 1992 foram registrados pela Polícia Federal Alemã, 158 casos de comércio ilegal de material radioativo e, em 1993, 241 casos. Em 1994, a polícia alemã prendeu um colombiano e dois espanhóis com 350 gramas de plutônio enriquecido.

[...] encontra-se a calamitosa situação da indústria de armas nucleares da Rússia. Ela emprega cerca de cem mil trabalhadores que, em 1994, recebiam (quando recebiam) salários, em média, de 113 dólares por mês. [...] 

Em tais circunstâncias, diante do fato de que o preço praticado no mercado negro de uma quantidade de plutônio capaz de carregar uma bomba pode chegar a algumas centenas de milhões de dólares, a tentação é grande demais, pelo menos, para alguns dessas dezenas de milhares de trabalhadores. Além disso, as condições de segurança sob as quais foi feito o desmantelamento das bases soviéticas fora da Rússia foram um tanto displicentes: em 1995, o governo estoniano admitiu que havia ocorrido um roubo de material radioativo na base nuclear de Padilski. 

• Nos portos russos do extremo oriente, o lixo radioativo de submarinos nucleares está se acumulando sem que haja locais próprios para armazenagem, o que não só representa um grave risco, mas também um convite ao contrabando ao longo de uma fronteira oriental praticamente sem nenhum tipo de controle ou fiscalização mais rigoroso. (CASTELLS, 1999, p. 212-213).

Da mesma forma, o grande número de substâncias químicas fabricadas e as numerosas fontes radioativas existentes para uso médico e industrial, as quais são utilizadas e transportadas diariamente, somadas ao adensamento das populações nos centros urbanos, que facilita a disseminação de patologias e contaminações, ilustram quão sensíveis estão as populações modernas aos desastres químicos, biológicos, radiológicos e nucleares (QBRN), que podem ocorrer como resultados de eventos adversos, provocados ou não, causando grande impacto material e ambiental, resultando perdas sociais e econômicas à nação (CRODDY; WIRTZ, 2005).

• O terrorismo é uma das possibilidades de ocorrência de um grande desastre. Os órgãos de segurança necessitam estar preparados a uma resposta rápida para tais situações emergenciais.As equipes devem ter capacidade para atender situações que combinem elementos perigosos e para isso necessitam de estrutura, efetivo qualificado, equipamentos e um arcabouço de informações que darão suporte às operações de contra medidas e exames laboratoriais, que trarão a situação de risco para um patamar de segurança e viabilizarão as investigações para identificação das autorias dos atos criminosos. 

A capacidade de resposta de um país pode, por si só, desestimular tentativas de atentados terroristas, além de gerar uma sensação de segurança à população, diminuindo assim o maior efeito do terrorismo: o medo.

• O presente trabalho sobre a capacidade de resposta para ameaças de agentes químicos, biológicos, radiológicos, nucleares e explosivos (QBRNE) no Brasil, foi motivado pela percepção de um descompasso entre o corpo técnico, dos órgãos envolvidos no aparato de resposta e os dirigentes políticos que determinam as prioridades institucionais. 

Apesar de reiterados estudos, informações de inteligência, aumento das ocorrências e riscos envolvidos no país enquanto palco de grandes eventos esportivos e políticos, os quais geram uma preocupação extrema das equipes operacionais, devido à possibilidade de um ataque terrorista e somada a demanda dos criminosos nacionais, não há uma coordenação das ações por parte dos dirigentes quanto a estruturação dos serviços de resposta. 

• As instituições trabalham de forma pouco cooperativa, agravando a situação devido à carência de informações que darão suporte às ações desempenhadas por cada uma. Falta uma ferramenta que permita às unidades compartilhar as informações e conhecimentos adquiridos, com os atendimentos das ocorrências, com as unidades correlatas no restante do país (SAIKALI, 2009, p. 112).

A troca de conhecimentos é importante, mas não é o único problema. É necessário ir além: construir um conjunto de ações e procedimentos integrados entre os diversos órgãos públicos envolvidos nas diferentes esferas de governo. 

• Não somente as unidades de polícia, mas também as Forças Armadas, órgãos de inteligência, defesa civil, corpos de bombeiros, vigilância sanitária, rede de saúde pública e privada, institutos de pesquisa, entre tantos outros atores envolvidos nas ameaças com uso de artefatos QBRNE. 

Não há uma política pública consolidada e norteadora para resposta às ameaças QBRNE, embora existam políticas para controle de agentes QBRNE e para evitar a proliferação de armas de destruição de massa. Esse estudo busca compreender como as políticas públicas relacionadas às ameaças QBRNE contribuem, no Brasil, para o preparo de resposta a um incidente desta natureza.

Contextualização do problema investigado:

• No mundo contemporâneo continuam a persistir situações sociais, políticas e econômicas que, mesmo depois do término dos regimes totalitários, contribuem para tornar os homens supérfluos e sem lugar num mundo comum. 

Entre outras tendências, menciono a ubiquidade da pobreza e da miséria; a ameaça do holocausto nuclear; a irrupção da violência, os surtos terroristas, a limpeza étnica, os fundamentalismos excludentes e intolerantes. (LAFER, 1997, p. 56).

• Nas últimas duas décadas ataques terroristas tem sido perpetrados com uma infinidade de modalidades, tais como: ataques com armas de fogo, sequestros, assaltos, ataques suicidas, artefatos incendiários, artefatos explosivos, carros bombas, morteiros, artilharia, granadas, mísseis, foguetes, armas químicas, biológicas, radiológicas, armas primitivas e alta tecnologia através do ciberterrorismo.

Segundo a base de dados do National Counterterrorism Center (2012) dos Estados Unidos, no período de 2001 a 2011, os ataques terroristas vitimaram mais de 657 mil pessoas no mundo, sendo 2.010 vítimas por agentes QBRN e quase 528 mil vítimas por artefatos explosivos. 

• Em 2011, o número de ataques terroristas no mundo atingiu um total de 73.324 vítimas, sendo que daqueles 64,9% foram realizados por algum tipo de artefato explosivo, o qual em 69,8% dos casos produziu vítimas fatais, ou seja, é o meio empregado de maior letalidade.

O ataque com gás sarin, em 20 de março de 1995, por Aum Shinrikyo, no sistema de metrô de Tóquio é um dos exemplos de uso de agente químico, resultando em 12 óbitos e 50 intoxicados graves, num total de 5.500 vítimas. 

• Desde então, foram utilizados como armas químicas materiais de uso legítimos, tais como pesticidas, venenos e produtos químicos industriais, os quais são de fácil obtenção e de baixo custo, porém tendo seus efeitos reduzidos, com limitação do número de vítimas e, assim, não configurando como uma arma de destruição em massa (ADM). 

No ano de 2001, nos Estados Unidos, em um ataque biológico foi utilizada uma cepa de alta virulência, que foi disseminada por meio de cartas contaminadas com antraz resultando na morte de cinco pessoas e 17 infectados

• No Brasil, ameaças com simulacros, ações criminosas sem motivação aparente, incidentes como a contaminação radiológica na cidade de Goiânia, distribuição de cartas com ameaças biológicas e outras com suspeita de material químico, atendimento de ocorrências com suspeita de antraz, bombas que explodiram em aeronaves, carro bomba no Fórum de Barra Funda/SP e carta bomba enviada a funcionário do Itamarati, são somente alguns dos exemplos do passado que não podem ser negligenciados, os quais se referem ao uso de artefatos explosivos e agentes contaminantes (BEZERRA NETO; et al, 2006; SAIKALI, 2009). 

Goiânia:

Um dos casos de maior repercussão no mundo é o acidente radiológico na cidade de Goiânia. 

• Em 13 de setembro de 1987, uma fonte radioativa, de uso médico, foi aberta num ferro velho e liberados 19,26 gramas de Cloreto de Césio 137 (SANTANA, 2012). 

Houve 11 óbitos, 55 vítimas que receberam altas doses, 51 com doses moderadas, sendo um total de 600 vítimas e 112.800 pessoas foram monitoradas. Policiais, seguranças, médicos e enfermeiros, que trabalharam após o acidente não são considerados vítimas, mas permaneceram expostos por dois anos ao Césio e encontram-se doentes. Na descontaminação foram empregadas 720 pessoas durante 82 dias, sendo produzidas 13.4005 toneladas de lixo contaminado, que foi armazenado em um depósito construído no município de Abadia de Goiás, com armazenagem prevista de 180 anos.

• Atualmente, as ações criminosas com uso de explosivos têm se intensificado. São comuns notícias veiculadas na imprensa, de diferentes regiões do país, referentes ao uso de artefatos explosivos improvisados para arrombamento de caixas eletrônicos e cofres de agências bancárias. 

Mas, não deve ser a casuística passada a norteadora das ações de resposta às ameaças QBRNE, e sim as possibilidades de ameaças futuras, para as quais o aparato de segurança pública deverá estar preparado. É necessário mudar a postura reativa para pró-ativa. Com a proximidade da Copa do Mundo da Fifa de 2014 e das Olimpíadas de 2016, eventos esportivos de visibilidade mundial que serão sediados pelo Brasil, o risco é aumentado.

• Eventos internacionais são alvos potenciais, vitrines da globalização e muito atraentes, capazes de fortalecer os interesses de criminosos à produção de atentados, pois, independente do clima pacífico do país sede, os partícipes trazem consigo suas potencialidades de risco. 

A título de exemplo, a Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável - Rio +20, realizada em junho de 2012, recebeu um público superior a 45 mil participantes e 193 representantes de Estados membros da Organização das Nações Unidas, o que colocou o Brasil para o centro do cenário político mundial e, por consequência, como um alvo potencial de grande impacto e repercussão. 

• A Copa do Mundo trouxe uma dificuldade maior em termos de organização da segurança do que, por exemplo, as Olimpíadas, ou como foi para os Jogos Pan-americanos de 2007, na cidade do Rio de Janeiro. Por ser sediada em 12 cidades sedes e 32 centros de treinamentos, gera uma série de consequências e necessidades, onde se destacam:

A necessidade de uma estrutura de segurança completa, replicada em cada uma dessas cidades, gerando uma óbvia dificuldade logística e financeira; e 

• Ainda que possam contar com certa autonomia, todas as equipes de segurança que trabalharão, em cada uma das cidades, devem atuar subordinadas a uma coordenação nacional. Isto permitirá a atuação de forma sincronizada, a facilidade de comunicação e a melhor fluência das informações de inteligência, imprescindíveis para a segurança de um evento desta natureza. 

Este último item, em particular, mostra a necessidade de que a coordenação da segurança do evento consiga uma fluidez de informações e conhecimentos entre as diversas unidades de polícias nos diferentes estados da Federação (BELARMINO; FORTES; MAIA, 2008; BISTERÇO; LOCATELLI, 2005).

• Nas ameaças QBRNE, além da troca de informações, é necessário coletar e processar uma massa de dados das ocorrências atendidas, exames periciais relacionados à área, coletar e catalogar padrões criminalísticos, disponibilizar metodologias de desativação e análise pericial destes engenhos, quer sejam artefatos improvisados ou engenhos bélicos industrializados. 

Assegurar a integração de procedimentos operacionais entre os diversos órgãos envolvidos na ação de resposta, alinhar comandos e fomentar o desenvolvimento das instituições relacionadas com a área de acordo com cada especialidade, porém de uma maneira planejada, contemplando uma verdadeira política governamental e não ação isolada de uma instituição. 

• Atualmente, nem a coleta estatística das ocorrências com artefatos explosivos é confiável ou estruturada nas unidades de polícia, o que gera uma total desorientação das políticas públicas para o trato da questão (SAIKALI, 2009).

Evidencia-se que a estruturação das ações da área de QBRNE esta dispersa em várias políticas como a Política Nacional de Defesa Civil, Plano Nacional de Segurança Aeroportuária, Sistema Único de Segurança Pública, Política Nacional para Energia Nuclear, Tratados e Convenções que o Brasil é signatário, tais como: a Convenção sobre a Proibição das Armas Químicas, a Convenção sobre a Proibição das Armas Biológicas, o Tratado de Não-Proliferação de Armas Nucleares, o Regime de Controle de Tecnologias de Mísseis e o Grupo Supridores Nucleares (BRASIL, 2010). 

• E dentro deste universo, dezenas de instituições tem sua parcela de responsabilidade na proteção da população, tais como: Polícia Federal, Exército, Marinha, Aeronáutica, Comissão Nacional de Energia Nuclear, Agência Brasileira de Inteligência, Polícia Rodoviária Federal, Defesa Civil, Polícia Civil, Polícia Militar, Corpos de Bombeiros, Guardas municipais, Agência Nacional de Aviação Civil, Agência Nacional de Vigilância Sanitária, Fundação Oswaldo Cruz, Hospitais, entre tantas outras de nível federal, estadual e municipal.

Portanto, é um problema de múltiplas ameaças, políticas e instituições, então a questão focal deste estudo é: De que maneira as políticas públicas voltadas para às ameaças QBRNE contribuem para o aparato de resposta do Brasil? 

Compreendendo os conceitos:

• Neste item serão apresentados alguns conceitos relacionados às ameaças QBRNE de forma a facilitar a compreensão do leitor. 

Notifica-se que os conceitos apresentados, em sua maioria, foram obtidos na Instrução Normativa nº 55/2012-DG/DPF12, de 12 de janeiro de 2012, outros foram elaborados por este autor no desenvolvimento desta pesquisa.

• Agente biológico: são animais, plantas e outros seres vivos incluindo bactérias, vírus, rickettsias, parasitas, fungos, ou recombinantes, híbridos ou mutantes, inclusas as toxinas e estruturas proteicas que provocam, ou há suspeita de que possam provocar, doenças ou lesões, em graus variados, aos seres humanos ou a outros organismos. 
• Agente nuclear: é a substância em qualquer estado físico (sólido, líquido, gasoso ou estados físicos intermediários), que seja composta, em parte ou completamente por elementos nucleares, apresentado como mineral ou material nuclear, material fértil, material físsil ou material físsil especial. 
• Agente químico: é a substância em qualquer estado físico (sólido, líquido, gasoso ou estados físicos intermediários), com propriedades físico-químicas que a caracterize nociva e que apresenta propriedades químicas causadoras de efeitos, permanentes ou provisórios, letais ou danosos, doenças ou lesões, em graus variados, aos seres humanos ou a outros e materiais, bem como capaz de provocar efeitos fumígenos ou incendiários. 
• Agente radiológico: pode ser a fonte de radiação ou substância em qualquer estado físico (sólido, líquido, gasoso ou estados físicos intermediários), que seja composta, em parte ou completamente por material radioativo, incluso o rejeito radioativo. 
• Arma de destruição em massa: é a denominação genérica para as armas químicas, biológicas, radiológicas e nucleares com capacidade de atingir uma grande quantidade de indivíduos após o seu acionamento. 
• Artefato explosivo improvisado: dispositivo artesanal composto de mecanismo de acionamento e explosivo, capaz de lançar fragmentos e causar danos à vida e ao patrimônio. Bomba: dispositivo composto de mecanismo de acionamento e explosivo, capaz de lançar fragmentos e causar danos à vida e ao patrimônio. 
• Bomba suja: artefato explosivo improvisado que acrescenta na sua montagem um agente QBRN, visando à ampliação de seus efeitos danosos e letais. Geralmente, esses efeitos estão mais associados ao agente QBRN incorporado do que à carga explosiva propriamente dita, que atua principalmente como dispersor do agente. 
• Contra medida: métodos ativos e passivos para neutralização de artefatos suspeitos de conter explosivos ou agentes QBRN. 
• Explosivo: substância capaz de fornecer, através de uma reação química muito rápida, um grande volume de gases, elevadas temperaturas e ondas de pressão. 
• Explosão: é apresentada na modalidade física (ou mecânica), nuclear e química, esta última é a mais utilizada para os atos ilícitos, sendo conceitualmente uma reação química que consiste na transformação de energia química em trabalho mecânico. Os gases gerados na explosão são elevados a altíssimas pressões iniciais e se expandem a velocidades muito altas (podendo chegar à ordem de milhares de metros por segundo), transferindo a energia da explosão para o meio. 
• Mecanismo de acionamento: atua na iniciação da carga explosiva podendo usar sistemas de princípios físicos, químicos, elétricos ou combinações destes, tais como: pressão, descompressão, tensão, tração, tempo, radiofrequência, movimento, barométrico, acústico, fotoelétrico, dentre outros. 
• Neutralização: método empregado em artefatos suspeitos com objetivo de interromper ou não permitir que ocorram efeitos danosos à vida e ao patrimônio. 
• Política Pública: é o conjunto das ações governamentais políticas, legislativas, administrativas e técnicas, num sistema de decisões públicas que busca agir ou abster, prevenir ou corrigir e manter ou modificar a situação vigente em uma sociedade, de maneira limitada ou abrangente, com foco na solução de demandas sociais existentes ou na prevenção de futuros prejuízos para a sociedade, com definição de objetivos e estratégias para atuar e alocar os recursos necessários. 
• Orçamento Público: é um instrumento de planejamento e execução das finanças públicas, estando intimamente ligado à previsão das receitas e fixação das despesas públicas. 
• Terrorismo: é ato ou ameaça de uso de uma violência heterogênea com finalidade política, com variedade de ações, meios, alvos e atores, de impacto psicológico considerável, produzindo terror ou medo entre um grupo específico ou a um público amplo, buscando ampliar a comunicação e realização política, que tenta exercer, implantar e/ou remodelar as relações de poder, representando uma subespécie de guerra e, como tal, podendo fazer parte de uma ampla campanha de tentativas violentas e não violentas de influência política. 

Explosão Nuclear

Política pública:

• Múltiplas definições do conceito de política pública estão presentes na literatura, dos mais genéricos aos mais pormenorizados. Cada autor molda o conceito de acordo com seu enfoque, mas ao final, todos convergem em uma direção única. 

Citam-se alguns:

A policy is a system of ultimate aims, practical objectives and means, pursued by a group and applied by an authority. (GIRARD, 1983, p. 171).
Policy-making is a form of decision-making in wich whole sets of decisions are considered and the contexts for decisions concerning bits are reviewed. It is not that contexts are never considered when a single, especially-important decision is made, but their critical examination is likely to be more extensive in the determination of policy. Policy-making is, hence, best viewed as more generalized and, in this sense, more abstract decision-making. (ETZIONI, 1968, p. 252).
The essence of a policy lies in the fact that trought it certain things are denied to some people and made accessible to others. A policy, in other words, whether for a society, for a narrow association, or for any other group, consists of a web of decisions and actions that allocates values. (EASTON, 1953, p. 129-130).

Políticas públicas são programas de ação governamental visando a coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados. Políticas públicas são "metas coletivas conscientes" e, como tais, um problema de direito público, em sentido lato. (BUCCI, 2002, p. 241). As políticas públicas são disposições, medidas e procedimentos que traduzem a orientação política do Estado e regulam as atividades governamentais relacionadas às tarefas de interesse público. Elas refletem a ação intencional do Estado junto à sociedade. (KANAANE, FIEL FILHO e FERREIRA, 2010, p. 3).

[...] política pública pode ser entendida como:
1) algo que o governo opta em fazer ou não, em face de uma situação;
2) a forma de efetivar a ação do Estado por meio de investimentos de recursos do próprio Estado;
3) no caso de admitir delegar ao Estado a autoridade para unificar e articular a sociedade, as políticas públicas passam a ser um meio de dominação; e,
4) ao mesmo tempo em que uma política pública se constitui uma decisão também supõe certa ideologia da mudança social, esteja explícita na sua formulação ou não. (XAVIER, 2008, p. 44).

Aguilar Villanueva (LOWI; et al, 2000, p. 22-23) diz que a política pública pode ser um campo de atividade do governo, um propósito geral a realizar, uma situação social desejada, uma proposta de ação específica, uma norma ou conjunto destas para uma determinada problemática, um conjunto de objetivos e programas de ação que tem o governo em um ponto de discussão, o produto e resultado de uma atividade governamental específica, o comportamento governamental, o impacto real da atividade governamental, o modelo teórico ou tecnologia aplicável que apoia uma política governamental.

• É implantar e analisar a ação do governo de maneira simultânea e, se necessário, alterar a ação dando um novo direcionamento. “A formulação de políticas públicas constitui-se no estágio em que os governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que irão produzir resultados ou modificações no mundo real” (SOUZA, 2006, p. 26). 

Conforme a compilação de Saraiva (2006, p. 32):

Os diferentes autores coincidem no conceito geral e nas características essenciais das políticas públicas. O formato concreto delas dependerá de cada sociedade específica. O estágio de maturidade de cada uma delas contribuirá, ou não, para a estabilidade e eficácia das políticas, para o grau de participação dos grupos interessados, para a limpidez dos procedimentos de decisão.

As políticas públicas podem ser vistas como o conjunto das ações governamentais: políticas, legislativas, administrativas e técnicas, com foco na solução de demandas sociais existentes ou na prevenção de futuros prejuízos para a sociedade. “É um processo ou conjunto de processos que culmina na escolha racional e coletiva de prioridades, para a definição dos interesses públicos reconhecidos pelo direito.” (BUCCI, 2002, p. 264). 

Conforme Morand (1999, p. 13 apud BUCCI, 2002, p. 255), as políticas públicas não são leis, mas podem ser integradas nestas, podendo ter uma amplitude maior que a própria lei, ou ser fruto da lei estabelecida. Para Clune (1991, p. 3-4 apud SALLES, 2000, p. 53): “By definition, all law is public policy, in that is the collective will of society expressed in binding norms; and all public policy is law, in that it depends on laws and lawmaking for at least some aspect of its existence.”

A categoria das normas, como produção legislativa, é tradicionalmente definida como associada à generalidade e à abstração. Por outro lado, as políticas públicas atuam de forma complementar, preenchendo os espaços normativos e concretizando os princípios e regras, com vista a objetivos determinados. 

• As políticas, diferentemente das leis, não são gerais e abstratas, mas, ao contrário, são forjadas para a realização de objetivos determinados. (BUCCI, 2001, p. 11).

Não há necessidade da legislação definir todos os aspectos da política pública desejada, mesmo porque a dinâmica e complexidade do estabelecimento de um política pública por si só inviabilizam essa redação, existem outros instrumentos que o Estado dispõe para viabilizar uma política pública, conforme Ollaik e Medeiros (2011, p. 1953), os 

“[...] instrumentos seriam escolhidos conforme o contexto institucional, a capacidade governamental, os recursos fiscais, o apoio político, a informação disponível e as escolhas passadas.” 

Para Salamon (2002 apud OLLAIK; MEDEIROS, 2011, p. 1953-1954):

[...] a escolha do instrumento mais adequado a cada política seria conforme o desejo de se ter uma gestão direta ou indireta, o grau de coercitividade desejado, o grau de visibilidade necessário e também sua automaticidade. 

O que é determinante é a idéia de que a escolha de instrumentos, em vez de técnica, é uma escolha política, pois dá aos atores a vantagem de determinar como políticas públicas serão implementadas. A literatura sobre implementação sugere que há alto grau discricionário na fase de implementação. A escolha do instrumento dá forma aos programas públicos. 

• O que está em discussão não é simplesmente a forma mais eficiente de resolver um problema público em particular, mas também a influência relativa que vários interesses envolvidos terão na evolução do programa. A escolha também é influenciada por normas culturais e ideologias dominantes, pois afetam as atitudes perante o Estado. Apesar de serem escolhas políticas, não deixam de ser também escolhas operacionais, com implicações significativas na gestão governamental.

Pelo pensamento exposto, verifica-se que a escolha dos instrumentos é predominantemente política, pois somente neste aspecto é possível dimensionar o conflito dos interesses na evolução do programa. 

• Os instrumentos governamentais podem ser classificados segundo sua nodalidade: capacidade de operação do governo como um nó de uma rede de informação; autoridade: é sobre o ponto de vista do poder legal; recurso: refere-se aos recursos governamentais (financeiro, humano, material, informações, dentre outros) utilizados em cada instrumento; e organização: capacidade de dirigir a ação (HOOD, 1986, 2007 apud OLLAIK; MEDEIROS, 2011, p. 1955).

As omissões, o deixar de agir e intervir do Estado, também podem ser parte da política pública. A omissão pode ser intencional ou não. O fato da Administração não conseguir executar uma ação planejada por motivos diversos, inclusive a divergência política pode resultar em uma política pública.Quanto as características de uma política pública, Thoenig (1985, p. 7) 

considera cinco elementos:

[...] um conjunto de medidas concretas; decisões ou formas de alocação de recursos; ela esteja inserida em um ‘quadro geral de ação’; tenha um público-alvo (ou vários públicos); apresente definição obrigatória de metas ou objetivos a serem atingidos, definidos em função de normas e de valores.

Aguilar Villanueva (LOWI; et al, 2000, p. 23-24) ao verificar as definições de dicionários de ciência política, identifica os seguintes componentes comuns:

• Institucional, a política é elaborada ou decidida por autoridade formal legalmente constituída no âmbito da sua competência e é coletivamente vinculante; 
• Decisório, a política é um conjunto seqüência de decisões, relativas à escolha de fins e/ou meios, de longo ou curto alcance, numa situação específica e como resposta a problemas e necessidades; 
• Comportamental, implica ação ou inação, fazer ou não fazer nada; mas uma política é, acima de tudo, um curso de ação e não apenas uma decisão singular; 
• Causal, são os produtos de ações que têm efeitos no sistema político e social.

Juntando as duas abordagens verificam-se como elementos comuns: decisões, ações e objetivos a serem atingidos. Portanto, o eixo central são as ações a serem desempenhadas. Elas são formuladas e decididas por quem de direito, com um público alvo definido, sendo implementadas, controladas e avaliadas nos resultados, verificando se seus objetivos estão sendo satisfeitos.

• Ao elaborar uma política pública se faz necessário a construção de planos, programas e projetos. A política é como o processo de escolha dos meios para a realização dos objetivos do governo, com a participação dos agentes públicos e privados e, dessa forma, é mais ampla que o plano. 

Os planos são estabelecidos por instrumentos normativos, são jurídicos, estabelecem os objetivos da política, os instrumentos institucionais de sua realização e outras condições de implementação, também é por meio dos planos que se busca a continuidade dos programas de longo prazo, mesmo com as alternâncias de governo. 

• Porém, as políticas também podem ser expressas num programa de ação governamental que não se exprima, necessariamente, no instrumento jurídico do plano. Estes programas podem ter foco em setores da sociedade ou espaços geográficos específicos. (BUCCI, 2002, p. 258-259).

O projeto é um empreendimento planejado que consiste num conjunto de atividades inter relacionadas e coordenadas para alcançar objetivos específicos dentro dos limites de um orçamento e de um período de tempo dados 

[...]. Um programa é um conjunto de projetos que perseguem os mesmos objetivos. Estabelece as prioridades da intervenção, identifica e ordena os projetos, define o âmbito institucional e aloca os recursos a serem utilizados.
[..] Um plano é a soma de programas que procuram objetivos comuns, ordenam os objetivos gerais e os desagrega em objetivos específicos, que constituirão por sua vez os objetivos gerais dos programas [...] O plano inclui a estratégia, isto é, os meios estruturais e administrativos assim com as formas de negociação, coordenação e direção. (COHEN; FRANCO, 2008, p. 85-86).

Com a adoção das políticas públicas, também há um controle da discricionariedade do agente público, há um direcionamento de suas ações ao encontro da política pública estabelecida, muito embora as próprias decisões administrativas possam resultar no sucesso ou não da política pública. 

• A instituição pública ou instituições públicas que são atores na política pública almejada têm poder de influência na elaboração, pois por meio daquelas que se pode, ou não, serem viabilizados os atos administrativos, as aquisições, contratos, avaliações, procedimentos, recursos humanos e recursos materiais, determinando o sucesso ou fracasso na implementação da política pública. Com base nela, os atos administrativos ganham a motivação e justificação.

Sendo um instrumento essencial utilizado pelos governos para exercício e manutenção do poder político, as políticas públicas ocorrem num campo tenso e de elevada densidade política, de relações conflituosas entre Estado e sociedade, entre os poderes de Estado, entre administradores e políticos. (KANAANE; FIEL FILHO; FERREIRA, 2010, p. 4).

• O emprego de políticas públicas também não é sinônimo de explicitar e documentar o pensamento político predominante, ou direcionar através de um planejamento pré definido as ações da máquina pública. As políticas públicas podem se encontrar latentes em um emaranhado de documentos jurídicos e atos da Administração, tais como: regulações, incentivos fiscais, campanhas de informação, liberação e contingenciamento de recursos, ausência de concursos, congelamento de salários, manutenção de administradores incompetentes em cargos fundamentais para o bom funcionamento de um órgão e reestruturação de carreiras dos servidores.

Embora se fale muito em políticas públicas, estas não costumam ser explicitadas pelos governos, havendo no máximo referências às legislações em vigor. Também não costumam ser conhecidas e nem divulgadas, consideradas que são como implícitas, sendo, em conseqüência, implementadas tacitamente, sem identificação de suas origens e de seu protagonismo. (KANAANE; FIEL FILHO; FERREIRA, 2010, p. 4).

• Essa ausência de explicitação pode estar relacionada ao contexto de incertezas em que a política pública esta imersa. Saraiva (2006) aponta que as prioridades não são definidas necessariamente por critérios técnicos e os setores da sociedade melhores articulados podem se aproveitar da debilidade de outros segmentos da mesma, os quais poderiam até, tecnicamente, serem merecedores do imediatismo, porém como não exercem força no jogo político acabam sendo preteridos pelos mais ativos. 

Xavier (2008, p. 45) também enumera esses fatores, adicionando ainda a visão política do governo em exercício, as propostas existentes e o contexto internacional. Bucci (2002, p. 244) ainda pondera que soluções exclusivamente técnicas ou exclusivamente políticas podem se tornar insatisfatórias. 

• Portanto, num ambiente onde a mudança de meios e resultados pode variar consideravelmente baseando-se nos meios técnicos disponíveis e no jogo do poder político, a falta de explicitação da política pública pode ser um mecanismo de proteção do próprio governo. Por outro lado, quanto mais se conhece o objeto da política, maior é a possibilidade de efetividade de um programa de ação governamental (BUCCI, 2002, p. 249). 

Dentro de um processo de estratégia, Quinn (2006, p. 33-34) explica que se

 “[...] todos os esforços são dirigidos para metas gerais claramente compreendidas então é gerada continuidade e coesão das escolhas táticas durante o horizonte de tempo da estratégia.” (para o caso a estratégia da política pública). Nem tudo precisa estar escrito, mas precisa estar claro para todos aqueles que participam e interferem no processo da política pública, inclusos aqui a própria sociedade.A participação da sociedade no controle das políticas públicas pode e deve ocorrer, a interação pode ser “[...] na formulação, acompanhamento, e controle das políticas, avaliando objetivos, processos e resultados.” (KANAANE; FIEL FILHO; FERREIRA, 2010, p. 13), deve ter “[..] abertura à participação de todos os interessados, diretos e indiretos, para a manifestação clara e transparente das posições em jogo.” (BUCCI, 2002, p. 269).

São exemplos de experiências de controle social da administração pública brasileira nesta última década os Conselhos de Políticas Setoriais (também chamados de conselhos de direitos ou de gestão) e as Conferências de Políticas Públicas (municipais, estaduais e nacionais). (KANAANE; FIEL FILHO; FERREIRA, 2010, p. 13). 

• Os Conselhos de Políticas Públicas buscam atenderem uma maior participação popular nos processos decisórios e de controle, junto das Conferências, as quais contribuem para construção de pautas e de agenda de prioridades, através da participação e descentralização influem nas políticas públicas.

A participação da sociedade interagindo com a construção da Política Pública é um poderoso mecanismo de desenvolvimento. 

A “[...] realização de políticas públicas universais fundadas no reconhecimento dos direitos do cidadão [...]” (KANAANE; FIEL FILHO; FERREIRA, 2010, p. 4), “[...] contribuem efetivamente para que os direitos civis, políticos, sociais, econômicos, coletivos e os Direitos Humanos sejam alcançados e, assim, o Estado Democrático de Direito seja fortalecido e a cidadania conquistada.” (XAVIER, 2008, p. 46).Para concluir, a consolidação dos diversos aspectos referente a política pública pode ser expresso em um parágrafo, por Saraiva (2006, p. 28-29): 

Mas o que é uma política pública? Trata-se de um fluxo de decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa realidade. 

• Decisões condicionadas pelo próprio fluxo e pelas reações e modificações que elas provocam no tecido social, bem como pelos valores, idéias e visões dos que adotam ou influem na decisão. É possível considerá-las como estratégias que apontam para diversos fins, todos eles, de alguma forma, desejados pelos diversos grupos que participam do processo decisório. 

A finalidade última de tal dinâmica – consolidação da democracia, justiça social, manutenção do poder, felicidade as pessoas – constitui elemento orientador geral das inúmeras ações que compõem determinada política. 

• Com uma perspectiva mais operacional, poderíamos dizer que ela é um sistema de decisões públicas que visa a ações ou omissões, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vários setores da vida social, por meio da definição de objetivos e estratégias de atuação e da alocação dos recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos.  

Da fusão dos pensamentos de Saraiva com os de Bucci, obtém-se neste trabalho como definição para Política Pública:

É o conjunto das ações governamentais políticas, legislativas, administrativas e técnicas, num sistema de decisões públicas que busca agir ou abster, prevenir ou corrigir e manter ou modificar a situação vigente em uma sociedade, de maneira limitada ou abrangente, com foco na solução de demandas sociais existentes ou na prevenção de futuros prejuízos para a sociedade, com definição de objetivos e estratégias para atuar e alocar os recursos necessários.

A bomba nuclear é provavelmente uma das piores armas de destruição em massa. As duas vezes que foram usadas em guerras, mataram entre 90.000 e 166.000 pessoas em Hiroshima e 60.000 a 80.000 pessoas em Nagasaki.