Oportunidades e Benefícios do MDL no Brasil

Biocombustíveis

Oportunidades e Benefícios do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo no Brasil

• Os setores florestal e de energia brasileiros oferecem oportunidades para projetos de MDL. Com os vastos recursos florestais e as tendências atuais de emissões associadas ao desmatamento, as oportunidades florestais oferecem um enorme potencial. As possíveis opções florestais e sua rentabilidade serão determinadas basicamente pelo preço da terra. Concessões florestais oferecidas pelo governo poderiam ser assim cruciais para criar oportunidades de exploração florestal em larga escala e com impacto reduzido.

No setor de eletricidade, a oferta é dominada pelas hidroelétricas. Embora as tendências de mercado apontem para uma ampliação do uso de combustíveis fósseis, particularmente gás natural e óleo combustível, várias formas de cogeração de energia e o uso de fontes renováveis poderiam limitar essa expansão.

• Neste trabalho analisamos essas oportunidades, levando-se em conta 12 critérios diferentes relacionados ao meio ambiente, ao desenvolvimento econômico e à equidade para indicar quão próximas estas estariam de objetivos nacionais. Para as opções no setor florestal, os maiores impactos positivos incluem preservação do solo, melhoramentos na qualidade e disponibilidade da água e proteção da biodiversidade. 

Para projetos no setor de energia, as principais vantagens incluem melhora na qualidade do ar urbano, algum grau de redução na importação de combustíveis fósseis e proteção ou ampliação de oportunidades de emprego em grupos de baixa renda.

• Várias soluções nos planos administrativo e de política pública são apresentadas para ajudar o Brasil a orientar as oportunidades relacionadas ao MDL de modo a maximizar os ganhos sociais do país.

Tendências de Desenvolvimento e Prioridades:

• Nas últimas duas ou três décadas, a economia brasileira alternou períodos de crescimento rápido e de inflação alta. Dificuldades econômicas do passado criaram problemas estruturais, incluindo desemprego crescente e enormes  disparidades de renda. 

A renda pessoal e a propriedade da terra tornaram-se extremamente concentradas. Em apenas 30 anos, o Brasil passou por uma rápida transformação, evoluindo de uma economia agrária para uma sociedade altamente industrializada. A participação da população urbana aumentou de 30% para mais de 70%. 

• Em sua dimensão mais ampla, a política econômica tem se orientado de modo a privilegiar os mecanismos de mercado, conforme evidenciado pela liberalização do comércio e pelos numerosos casos de privatização e desregulamentação. O atual debate político tem girado em torno da busca de um equilíbrio entre estratégias de mercado livre e a construção de redes de proteção social. 

A retomada do crescimento econômico estável e a redução dos desníveis sociais permanecem prioridades nacionais dentro do espectro político. Embora o desflorestamento esteja sob mira global, os tomadores de decisão no Brasil, assim como em outros países, freqüentemente julgam assuntos ambientais primeiro por meio das lentes domésticas. 

• Pesquisas de opinião pública identificam problemas urbanos, poluição da água, medidas sanitárias e depósitos de lixo como sendo tão importantes quanto desflorestamento [Crespo et alii (1998)]. Há pouca preocupação por assuntos globais, que pode ser em parte devido à falta de compreensão sobre a conexão entre desflorestamento e mudanças climáticas, e quase certamente uma falta de avaliação de como alternativas para problemas globais podem trazer benefícios locais.

As prioridades de desenvolvimento podem ser vislumbradas no programa corrente “Brasil em ação”, que orienta um plano de investimentos governamentais. Seus projetos visam melhorar a saúde pública, irrigação, medidas sanitárias, transporte e distribuição de energia. Eles incluem a construção de gasodutos, de vias fluviais, de portos em todas as regiões, e programas de irrigação em todas as áreas semiáridas do Nordeste.

• Investimentos no setor de energia são direcionados pelo crescimento persistente da demanda de energia. Como as locações mais prováveis de hidroelétricas já estão sendo exploradas, o futuro brasileiro de suprimento de energia estará cada vez mais dependente de combustíveis fósseis – gás e óleo combustível. O Brasil terá de importar esses combustíveis, com implicações no equilíbrio comercial. Além disso, a mudança para combustíveis fósseis, mesmo usando o “relativamente limpo” gás natural, trará uma nova fonte de poluição urbana.

Embora em pauta, as opções de energia eólica e solar ainda estão relativamente pouco desenvolvidas. Eletricidade de biomassa já está estabelecida há duas décadas com o programa brasileiro de etanol. Este programa tornou-se incapaz de competir em face dos elevados custos de produção e a baixa global no preço do petróleo. 

• Entretanto, ainda produz benefícios sociais importantes na forma de oportunidades de emprego para os setores rurais e de baixa renda, particularmente para plantadores de cana-de-açúcar. A manutenção do programa evitaria o uso de combustível fóssil, trazendo benefícios locais e globais.

A economia de energia está aumentando, pelo menos com relação aos consumidores majoritários, seguindo aumentos nos custos de energia provocados por programas de estabilização econômica. Uma melhora adicional na eficiência e na economia de consumo diminuiria a expectativa de aumento na demanda de energia com impacto positivo em importações antecipadas e fontes crescentes de poluição do ar.

• Ainda que obviamente interligadas, as prioridades de desenvolvimento são decididas separadamente dos assuntos referentes ao meio ambiente. Embora o governo federal requeira uma análise detalhada do impacto ecológico dos projetos, isto nem sempre é feito. 

Em alguns casos, os planejadores tiveram de se curvar ante interesses ambientais, e projetos foram cancelados (por exemplo: a proposta via fluvial Paraná, cruzando o Pantanal – 3 milhões de hectares de área alagada no centro do Brasil). Em outros casos, a contabilidade para impactos no meio ambiente é feita por meio de ajustes ad hoc na análise econômica dos projetos, com conseqüências incertas.

• Os controles e a supervisão de natureza ambiental são freqüentemente relaxados de maneira informal por questões políticas. Dentro do próprio governo, projetos relacionados ao meio ambiente não se encontram unificados sob uma mesma agenda, nem tampouco são articulados no mesmo nível.

Até certo ponto, a seleção do projeto reflete as prioridades das principais instituições financeiras multilaterais. Em geral, mesmo que os objetivos sociais e de crescimento não necessitem entrar em conflito com os objetivos ambientalistas, as sinergias nem sempre são compreendidas, e ainda existe a percepção de que o crescimento econômico constitui a maior prioridade, especialmente para resolver a questão distributiva [Crespo et alii (1998)].

• As prioridades ambientais podem ser identificadas nos projetos executados pelos governos federal, dos estados e dos municípios. As principais prioridades brasileiras parecem estar relacionadas a problemas ambientais locais, particularmente no contexto urbano: manejo florestal, proteção do solo, dos recursos hídricos e da biodiversidade, que são também questões-chave. 

Em outras partes, a experiência do programa do álcool aponta para um desejo de manter oportunidades de emprego. Para que atividades ligadas ao MDL aferem a tomada de decisão no Brasil, estas precisam gerar benefícios concretos para as áreas politicamente prioritárias.

Oportunidades Brasileiras para o Mercado de MDL:

• As opções potenciais de controle de gases do efeito-estufa no Brasil compreendem projetos relacionados aos setores florestal e de energia. Dos dois, os projetos de silvicultura prometem ser mais atraentes financeiramente, a despeito de suposta legitimidade como projetos MDL.

Opções florestais:

• O setor florestal brasileiro fornece excelentes oportunidades de projetos para sequestro e sumidouro de carbono. O clima brasileiro e a abundância de terras criam condições ideais para plantações silvícolas. Embora já rentáveis, seu desenvolvimento tem sido limitado por restrições de capital e por falta de mecanismos de financiamento de longa duração.

Prevenindo desmatamento na Amazônia, pelo manejo e proteção das florestas nativas, poderia ter um impacto ainda maior evitando a emissão de mais carbono na atmosfera do que poderia ser absorvido por sequestro. 

• De qualquer modo, não é fácil controlar desflorestamento. Seria necessário focalizar os problemas estruturais econômicos e elaborar um programa amplo o suficiente para erradicar, e não realocar, atividades madeireiras ilegais. Além disso, dúvidas nos MDLs são maiores com relação à proteção de florestas existentes do que para atividades de sequestro de carbono A madeira brasileira de nata nativa é, na maioria da vezes, retirada de forma irregular e ilegal, principalmente na Amazônia, onde a produção madeireira tem as vantagens da conversão agrícola do solo florestal

Desmatamento para fins de agricultura gera uma oferta de madeira barata sem que haja investimento em terra por parte do madeireiro. Como conseqüência, a produção madeireira é altamente rentável e a exploração freqüentemente financia a conversão da terra [Seroa da Motta e Ferraz (2000)]. 

• A atividade madeireira não sustentável gera taxas estimadas de retorno de 30% até 100%, se incluído o processamento da madeira [Almeida e Uhl (1995)]. A produção na região Amazônica aumentou cerca de 172 % na última década, comparada ao crescimento de 16% no total da produção de madeira nacional [Prado (1995)]. A capacidade institucional dos órgãos públicos é quase que impotentes na prevenção da ilegalidade.

A extração madeireira de impacto reduzido, como a praticada nas florestas nacionais (Flona), poderia reduzir perdas ambientais consideráveis se comparada à contínua expansão da exploração na fronteira [Amaral et alii (1998)]. No entanto, não pode competir com a extração madeireira ilegal. Extração sustentável requer grandes investimentos em terra, auditorias, encargos fiscais e pagamento de concessões. Esses custos podem ser maiores de que os benefícios da redução de perdas e crescimento da fitomassa. 

• Além disso, implementar a extração madeireira sustentável, projeto por projeto, apenas encoraja a mudança da extração ilegal para outra parte. Isto ameaça a viabilidade de projetos de impacto reduzido e constitui um problema de leakage importante para o mercado de MDL. Os elementos básicos do conceito de Flona são, porém, muito atraentes. 

Se aplicados amplamente com outras unidades de conservação, como parques nacionais e reservas biológicas e extrativas, poderiam criar um padrão para uso do solo florestal quase sustentável na Amazônia. Mas para ter êxito, tem de ser tão rentável quanto a extração ilegal, a qual até o momento não se conseguiu deter.

• Conforme será visto a seguir, os ganhos acumulados pelos créditos de MDL poderiam fazer uma diferença significativa na equação da viabilidade das Flonas.

Avaliação das Opções Florestais:

• Seis opções florestais são avaliadas — três de plantações (florestas plantadas) e três de manejo de florestas nativas. A viabilidade financeira das opções florestais é muito sensível aos preços de terra, particularmente para o manejo de florestas nativas na Amazônia, devido ao maior tempo exigido para rotatividade.

Depois de um período de subida de preços no início da década de 90, os preços de terra têm baixado, mas espera-se que subam novamente no futuro com o crescimento da economia. Aqui, pressupõe-se que os preços de terra voltarão a seu patamar prévio.

• Duas outras suposições são importantes. Primeiro, apenas fases de extração serão analisadas. O processamento e manufatura da madeira não serão levados em consideração, pois estas atividades envolveriam a análise de uma grande variedade de tecnologias e produtos que extrapola o escopo deste estudo. Em todo caso, emissões de carbono ocorrem principalmente durante a extração.

Segundo, supõe-se que os custos de aprendizado serão minimizados para plantações, pois estas já são bastante difundidas no Brasil. A análise de manejo sustentável é baseada quase que totalmente em pesquisa de campo, pois sua aplicação no Brasil ainda é experimental.

Florestas Plantadas:

• Plantações silvícolas são um próspero negócio no Brasil. A produção industrial de madeira proveniente de florestas plantadas aumentou 53% entre 1990 e 1995 para aproximadamente 106,5 milhões de metros cúbicos [Prado (1995)]. O Brasil oferece condições ideais para plantações: o clima tropical permite rotatividade curta (seis a 12 anos), solos de baixo custo e várias iniciativas já desenvolvidas. Atualmente quase 60 espécies são plantadas para uso comercial [Fearnside (1995)].

Silvicultores enfrentam dois problemas principais: volatilidade de preços num mercado internacional muito competitivo e requerimentos de crédito para investimentos de longa duração, principalmente em terra. O período extra para conseguir fundos de agências de crédito governamental é ainda muito curto para acomodar o período longo de maturidade dos investimentos inerente à indústria.

• Embora plantações silvícolas sejam um dos setores mais dinâmicos no país, ganhos adicionais com MDL poderiam ser cruciais para ultrapassar essas barreiras. As plantações diferem amplamente. Aqui as estimativas de rentabilidade e benefícios do carbono são desenvolvidas a partir de uma série de projetos existentes. Fearnside (1995) estimou (excluindo o custo da terra) o custo por tonelada de carbono sequestrado para três tipos de plantações: celulose, carvão e madeira. Esses custos foram, respectivamente, $13,60, $3,47 e $14,45 t/C [ver Fearnside (1995)].

Todos os tipos de plantações oferecem alto retorno financeiro. Com uma taxa interna de retorno (TIR) de 17,6% a.a., a opção madeira é a mais rentável, seguida pela celulose (14,6%) e carvão (13,3%). O custo de terra foi incluído no valor de US$ 200 por ha com base numa expectativa de preço crescentes. Mesmo incluindo estes elevados preços de terra, todas as opções ainda são rentáveis.

• O alto retorno financeiro permitirá às plantações fornecerem créditos de MDL com custo muito baixo. O custo do carbono sequestrado para plantações de celulose e carvão seria menor do que US$ 1,50 por t ao passo que plantações para madeira já são atualmente rentáveis e assim aceitariam qualquer preço positivo para carbono. É claro que esses indicadores de rentabilidade são sensíveis às alterações dos preços relativos dos insumos e fatores que são difíceis de prever.

Dessa forma, no setor de plantação os ganhos com MDL irão agir como uma fonte adicional de renda, para diminuir os riscos associados às oscilações dos preços dos insumos e produtos, e não como motivo principal para investimentos.

Projetos Florestais Brasileiros para Crédito de MDL:

• Florestas Plantadas para Celulose
• Florestas Plantadas para Carvão Vegetal
• Florestas Plantadas para Madeira
• Manejo Privado de Florestas Nativas na Amazônia
• Florestas Nacionais na Amazônia
• Florestas Nacionais com

Unidades de Conservação na Amazônia

• Carbono Evitado por haa 24,1 180,1 43,3 18 18 18
• Taxa Interna de Retorno (% a.a.)b

Sem Custo da Terra

• 14,6 13,3 17,6 33,0 --- ---

Com Custo da Terra

• 11,1 10,1 13,3 0,5 1,3 ---

Custo Implícito do

• Carbono Evitado (US$/t C)c 1,4 0,7 -9,50 9,0 1,8 5,00

Carbono medido como a diferença entre estoque de carbono da floresta plantada e da área degradada, considerando biomassa morta e viva, solo, produtos madeireiros e substituição de combustíveis fósseis. No manejo estima-se a diferença de carbono em relação à extração sem manejo mais produtos madeireiros, de acordo com Fearnside (1995).
Estimativas de florestas plantadas sem custo da terra são de Fearnside (1995). Manejo sem custo da terra de Almeida e Uhl (1995). Custo da terra de US$200/ha. Todos os valores em US$ de 1992.
Estimado como o valor presente líquido dividido pelo carbono evitado. Taxa de desconto de 12% a.a.

Biodigestor

Manejo de Florestas Nativas:

• O manejo de florestas nativas na Amazônia pressupõe uma extração de madeira de impacto reduzido que visa minimizar danos ecológicos às florestas e reduzir perda de madeira. Entretanto, o manejo impõe um custo de gestão mais elevado.

Enquanto a extração ilegal retira em média 38 m3 /ha, com manejo esta produção pode cair para 1-2 m3/ha. Portanto, para conseguir o mesmo resultado por hectare numa atividade sem manejo, necessita-se 30 vezes mais terra, operando numa rotatividade de 30 anos [Amaral et alii (1998), Almeida e Uhl (1995) e Verissimo et alii (1992)]. Portanto, a diferença entre extração com ou sem manejo está no investimento em terra e no período da rotatividade.

• Embora programas de certificação possam idealmente criar prêmios para madeira sustentável, a fraca capacidade institucional aliada às forças do mercado internacional mostram que não é possível assegurar preços mais altos para a madeira com manejo. Portanto, admitimos um preço constante para a madeira independentemente da prática de manejo. Três opções são analisadas para manejo de florestas nativas: uma de manejo privado, onde a terra está disponível a preço de mercado, e duas com utilização de terra pública sob concessão (Flona).

Manejo Privado:

• Manejo de floresta nativa na Amazônia, excluindo o custo da terra, gera uma renda líquida anual de US$ 28/ha com um custo de capital inicial de US$ 83 — uma taxa de retorno de 33% [Almeida e Uhl (1995)]. Isto é mais que os 30% de retorno estimados para extração sem manejo devido ao aumento do crescimento de árvores e menor desperdício no processo de extração. Entretanto, a taxa de retorno cai para 0,5% quando se inclui o custo da terra.

A prática de manejo reduz a perda de carbono em 18 t/ha comparado com a exploração sem manejo [Fearnside (1995)]. Baseado nessas estimativas, o manejo privado, incluindo o preço da terra, seria viável financeiramente com um preço para o carbono sequestrado de aproximadamente US$ 9 por tonelada – muito acima das opções de plantações. Porém, o preço do carbono mais alto estaria também garantindo benefícios sociais ecológicos significativos. Além disso, para o manejo, o ganho com MDL será o ponto determinante para a viabilidade do projeto e não apenas um mecanismo de proteção de risco como indicado para as plantações.

Concessões de Terras Públicas:

• O Programa de Florestas Nacionais, idealizado pelo governo atual, tem proposto concessões entre 40 e 60 milhões de ha para prática de manejo sustentável. Com apoio governamental e concessão de terra pública, os custos de manejo podem ser reduzidos drasticamente.14 Aqui se assume que o custo de terra na concessão será de US$ 69.50/há.15

Considerando esse preço da terra nos cálculos da opção de manejo privado, gera-se uma taxa de retorno de 1,3% e um preço de carbono de US$ 1,80. Quer dizer, com esse programa de concessão, o manejo seria mais rentável que a opção privada e com um custo mais reduzido para o carbono sequestrado.

• Entretanto, diferentemente da opção privada, necessita comprometimento e iniciativa por parte do governo. No Brasil, isso colocaria pressão sobre recursos orçamentários reduzidos. Os créditos com MDL poderiam aliviar essa pressão. O benefício principal dessa proposta está na sua escala. 

Praticando-se manejo, projeto por projeto, faz-se pouco no sentido de diminuir incentivos para extração sem manejo em outras áreas. Entretanto, com um programa nacional de concessão de florestas, o manejo poderia eventualmente fornecer uma produção anual entre 50 e 70 milhões de metros cúbicos, inviabilizando completamente a produção atual sem manejo [Ferraz e Seroa da Motta (2000)].

Florestas Nacionais e Unidades de Conservação:

• Outra proposta mais ampla seria a concessão de florestas nacionais associada a um conjunto de unidades de conservação. Um programa de conservação proposto por Funatura (1992), do qual fazem parte áreas de concessões de florestas, está baseado na conversão de 30% da Amazônia em áreas de conservação num custo total de US$ 7.65 bilhões.

Se essa participação de 30% de área de conservação fosse adicionada aos atuais 16% de reserva indígena, uma área impressionante de 46% da Amazônia estaria sob controle. Esse incremento de 30% representaria uma contribuição significativa para a preservação da floresta Amazônica, particularmente em termos marginais, pois pode constituir um fechamento da fronteira agrícola. Dessa forma, um programa nessa escala pode reduzir drasticamente a extração de madeira sem manejo e reduzir o incentivo ao desmatamento para fins agrícolas, e assim gerar significativos benefícios em carbono.

• Um programa desse porte teria um custo por hectare muito alto, em torno de US$ 127.50/ha. Se esse custo fosse passado para as concessões acabaria por elevar o custo do carbono sequestrado a US$ 5. Embora mais alto que os US$ 1,80 estimados para a opção acima sem unidades de conservação, com esse programa de conservação o Brasil poderia viabilizar o manejo na atividade madeireira e ainda garantir o uso de 46% da Floresta Amazônica para finalidades de conservação. Entretanto, essas opções de manejo analisadas levantam questões relativas ao cumprimento das normas ambientais. 

O nível atual de extração sem manejo mostra que os recursos disponíveis de monitoramento e cumprimento dessas normas são insuficientes para proteger adequadamente as áreas designadas. A extensão de áreas protegidas a quase metade da floresta Amazônica, conforme definido na última opção, multiplicaria os desafios no cumprimento desta legislação.

• Está claro que a melhoria do monitoramento e a aplicação das sanções legais tornariam os projetos com MDL mais viáveis — reduzindo leakages e aumentando a competitividade do manejo.17 Igualmente, isto diminuiria os riscos e custos para investidores do MDL e asseguraria que programas de manejo poderiam atrair uma participação maior dos fundos de investimentos globais. 

As práticas e as instituições reforçando o cumprimento da lei poderiam, ao menos, fornecer uma base segura para atividades com MDL e seriam consistentes com os objetivos políticos internos. Assim, se levarmos em conta os custos institucionais os custos relativos dessas opções podem aumentar.

Opções Energéticas:

• Embora a hidroeletricidade domine a matriz energética brasileira, os combustíveis fósseis devem aumentar significativamente para fazer frente à crescente demanda de energia. Isto aumentaria, conseqüentemente, as emissões de CO2 do país. 

São consideradas neste as opções energéticas que utilizam resíduos ou subprodutos que podem ser empregados em atividades de co-geração industrial de energia. A energia eólica também é uma opção promissora, embora, conforme será visto, apresente ainda um custo elevado em seu atual estágio de desenvolvimento.

• O consumo de energia per capita no Brasil aumentou 12% entre 1990 e 1996, embora permaneça baixo em termos absolutos, em torno de 1 tep por habitante [IEA (1998)]. A intensidade de energia do produto interno bruto, 0,3 tep/US$, aumentou em apenas 3,5% no mesmo período. Entre 1990 e 1995 a oferta de energia aumentou 22%, enquanto o PIB cresceu 18% [MME (1997)].

Até a presente data, a crescente demanda de eletricidade tem se equiparado à expansão sistemática da capacidade hidrelétrica, que fornece 92% do suprimento total de eletricidade [MME (1997)]. Conseqüentemente, as emissões de CO2 e de outros gases do efeito estufa provenientes de produção de energia têm sido tradicionalmente baixas no país.

• Entretanto, a viabilidade econômica da expansão hidroelétrica tende a se esgotar e o uso de combustíveis fósseis deverá aumentar sua participação. 

Se ainda não está claro até onde se pode expandir a capacidade hidroelétrica, as opções existentes enfrentam custos elevados de produção e distribuição, assim como forte oposição relacionada a interesses ecológicos. A maior parte delas está na Amazônia, onde a construção de reservatórios é muito custosa e de onde a energia teria de ser transmitida a mais de 3.000 km até as principais cidades no sul. Mesmo assim, o Plano Decenal da Eletrobrás (1997-2006) indica uma expansão de 26 GW comparado a 7,6 GW das plantas térmicas [La Rovere (1998)].

• O aumento sistemático do uso de combustíveis fósseis, contudo, será atraente com a perspectiva de suprimento de gás natural dos vizinhos Bolívia e Argentina. Por outro lado, as grandes áreas de terra degradada e custos de trabalho rural persistentemente baixos criam oportunidades para projetos de eletricidade com uso de biomassa.

Créditos de MDL poderiam ampliar a viabilidade dessas iniciativas. Condições climáticas também parecem favoráveis para fontes de energia solar e eólica enquanto os suprimentos de gás natural ainda necessitam ser totalmente explorados. Se essas alternativas energéticas não são atualmente rentáveis para exploração privada, poderiam tornar-se com os créditos do MDL

• Aumento de eficiência no uso final, iluminação, motores e outros equipamentos, frequentemente significativos, poderiam ser também mais explorados [Moreira e Poole (1993) e Rio Center (1993)]. Isso retardaria o aumento de demanda de energia e atrasaria o aumento do uso de combustíveis fósseis.

Em suma, os créditos do MDL fornecem uma oportunidade para viabilizar, ao menos parcialmente, as opções alternativas e retardar a adoção em larga escala de termoeletricidade. Esta seção apresenta algumas estimativas preliminares das melhores opções de energia disponíveis para minorar as emissões de gases de efeito estufa.

• O preço de longo prazo do petróleo é o ponto determinante da viabilidade do projeto para opções de energia. As estimativas aqui se baseiam nas baixas cotações internacionais do preço do petróleo no ano de 1998 que giraram em torno de US$ 18.

Álcool e Co-geração de Eletricidade a partir de Bagaço:

• Por muitos anos, o governo brasileiro apoiou um programa de produção de combustível de etanol (Pro-álcool) com a intenção de fornecer um combustível alternativo limpo para uso em veículos automotores. Com o passar dos anos, sua vantagem sobre a gasolina convencional no que se refere à poluição do ar desapareceu, pela introdução de tecnologia de controle de emissão nos carros a gasolina. 

Os preços baixos do petróleo deixaram o programa mais dependente de subsídios.18 Contudo, o Pro-álcool permanece como uma fonte importante de emprego para certos grupos de baixa renda e, sob uma perspectiva global, mantém baixa a emissão de carbono. O uso do etanol no lugar de gasolina evita 532 g de emissão de carbono por litro de etanol. Uma estratégia possível para baixar os custos de produção de etanol é usar os resíduos de cana-de-açúcar para produzir vapor, eletricidade ou ambos.

• Presumindo-se que os resíduos estão disponíveis como um subproduto sem custo, e que eles são gaseificados para serem usados em turbinas de gás, a co-geração pode ser uma atividade rentável. Poderia evitar simultaneamente um pouco do aumento esperado no consumo de gás natural ou óleo combustível e reduzir o custo agregado da produção de etanol. No entanto, para ser rentável requereria um custo por tonelada de carbono evitado de US$ 19,70.

Co-geração no sistema etanol também apresenta problemas ambientais: a produção de cana-de-açúcar e do próprio etanol pode criar problemas de emissão no ar e na água. A maior demanda por terra pode encorajar o desflorestamento. A compactação do solo e o consumo químico intensivo são problemas consequentes [Paixão (1997)].

• Por outro lado, o efeito combinado de economizar emissões provenientes de veículos e da substituição da termoeletricidade com combustíveis fósseis geraria uma captação significativa de carbono.

Outra característica importante do setor alcooleiro é sua importância social. Um dos benefícios-chave do Pro-álcool tem sido a criação de empregos. Embora a mecanização melhoraria muito a eficiência e reduzisse os problemas de poluição, resultaria, todavia, em prováveis reduções de postos de trabalho.

Oportunidades Energéticas Brasileiras para o Mercado de MDL

• Projeto Álcool 
• Combustível, Cogeração de Energia com Bagaço 
• Geração de Energia com Gaseificação de Resíduos de Madeira 
• Co-geração de Energia de Plantas Industriais 
• Energia Eólica 
• Carbono Evitado 
• Tonelada por ha
• Tonelada por MWh 

Evitado (US$/t C)c 19,70 2,40 [17,70] 14,60

• a Carbono evitado do álcool combustível e da gaseificação é estimado como a diferença entre o estoque de carbono da parte agrícola ou plantações e o estoque de carbono da área degradada onde esta parte agrícola se realiza [estimado em Fearnside (1995)] mais o carbono evitado na substituição do combustível fóssil [estimado em COPPE (1998)]. Para as outras opções considera-se somente a substituição do combustível fóssil.
• b Custo da terra de US$ 200.00 para etanol e gaseificação. Todos os valores em US$ de 1998.
• c Estimado como o valor presente líquido dividido pelo total de carbono evitado. Taxa de desconto de 12% a.a. Valor do MWh de US$ 35 equivalente ao pago pelo setor elétrico.

Energia de Resíduos Madeireiros:

• Avanços tecnológicos são observados em processos nos sistemas de energia por biomassa. Pesquisas em áreas como gaseificação de biomassa a partir de carvão vegetal, resíduos agrícolas e lixo urbano mostram que unidades comerciais poderiam desempenhar razoavelmente em termos financeiros. A gaseificação melhora a eficiência do sistema, em muitos casos mais que dobrando a produção de energia por unidade de biomassa [IE 91998)].

Nós consideramos o caso de uma unidade comercial, similar à experiência do Projeto Global Environment Facility (GEF), na Bahia, descrito em IE (1998). Este projeto admitiu que metade das matérias-primas seria proveniente de resíduos da indústria de celulose. O projeto apresenta uma rentabilidade moderada de 8,5% a.a. e requer um custo de carbono evitado de apenas US$ 2,40 por tonelada. 

• A viabilidade dessas alternativas pelo setor privado se confirmaria em áreas remotas em que os custos com energia convencional são altos e enfrentam cortes no fornecimento (evitando-se assim interrupção na produção devido à falta de energia). Porém, a adoção dessa prática em larga escala pode requerer fontes externas de financiamento. Podem ocorrer impactos ambientais negativos se não forem tomadas medidas adequadas para controlar as emissões no ar e na água. O exercício admite que o carvão vegetal é obtido de terra degradada convertida em floresta plantada.

Portanto, a economia de carbono excede aquilo que é evitado exclusivamente ao se evitar as emissões das termoeléctricas. Além disso, uma demanda maior por terra pode contribuir para o desflorestamento. Impactos ambientais e sociais relativos a práticas de manejo são similares àqueles descritos acima para as plantações. Finalmente, impactos positivos, porém menores, são esperados em termos de criação de postos de trabalho e desenvolvimento econômico em comunidades rurais próximas ao projeto.

Co-geração Industrial:

• A co-geração industrial tem crescido também em outros setores industrias, como química, celulose e papel e metalurgia. A capacidade atual é de aproximadamente 1.100 MW, mas poderia ser muito maior — o potencial de energia excedente poderia ultrapassar mais que metade da eletricidade gerada atualmente no Brasil [IE (1998)].

Consideramos aqui o potencial de co-geração de uma refinaria, baseados em dados de um projeto em andamento em Cubatão (Gazeta Mercantil, 13 de agosto de 1998). A grande escala na indústria química é uma vantagem para produtos co-gerados, que são muito intensivos em capital, e alguns investimentos estão planejados no setor. O financiamento de MDL pode aproveitar a variedade de projetos financeiramente viáveis.

• Os números confirmam que a co-geração seria uma prioridade para investimentos orientados para a poupança de carbono. Dentre as opções analisadas, é a que oferece a taxa de retorno interna mais alta — mais de 20%. Como co-geração não aumenta o uso dos insumos, então não gera externalidades adicionais.

Energia Eólica:

• Entre as tecnologias de energia “limpa”, a força gerada pelo vento parece a mais promissora para o Brasil. É mais barata que a energia solar — seu competidor principal, especialmente em áreas remotas — embora requeira um grau relativamente alto de conhecimento técnico. 

A região Nordeste oferece o melhor potencial, e uma unidade comercial no estado do Ceará começou a vender eletricidade a preços competitivos [IE (1998)]. Os dados usados aqui se baseiam nessa experiência. Financiamentos extras como os de MDL, aumentariam consideravelmente a viabilidade dessa opção frente a sua intensidade de capital.

• Os resultados apontam para uma rentabilidade em torno de 7,3%. Entretanto, esse tipo de unidade tem uma capacidade de redução de carbono mais baixa que as opções de energia de biomassa, que são também capazes de sequestrar carbono e, assim, requerem um preço mais alto de tonelada de carbono evitado, em torno de US$ 14,60. Os efeitos positivos são as emissões evitadas de poluentes locais resultantes da substituição da termoeletricidade gerada por combustíveis fósseis.

Outros impactos ambientais e de emprego são, contudo, pouco significativos. O impacto mais importante no desenvolvimento social é a possibilidade de geração de eletricidade local, em áreas remotas que podem não estar conectadas à rede elétrica.

Identificando as Opções mais Atraentes:

• As opções florestais e de energia analisadas são particularmente sensíveis, respectivamente, aos preços de terra e do petróleo. Pressupondo uma situação de preços baixos para o petróleo e custos de terra altos, temos quatro opções que se configuram como sendo as mais atraentes para o mercado de MDL.

As possíveis economias de carbono derivadas de manejo sustentável nas florestas nacionais ultrapassam de longe a capacidade potencial de outras opções.

Entretanto, se o preço do carbono cair a níveis bem baixos, o mercado MDL rejeitará esta opção em favor de co-geração industrial e plantações.

Quantidade Total e Custo do Carbono Total Evitado

• Projeto Total de Carbono Evitado
• (106 t de C)a Proporção do Total

Custo Esperado da Tonelada do Carbono Evitado (US$)

• Co-geração Industrial 285 16,9 qualquer valor positivo
• Florestas Plantadas 11 18,7 0 - 1,40
• Manejo de Florestas Nativas 1,080 63,0 > 1,80

Gaseificação de Resíduos de Madeira

• 8 0,5 > 2,40
• Total 1,384 100
• a Veja texto para explicações da estimativa.
• b De acordo com Tabelas 1 e 2.

O potencial do Brasil para reduzir uma grande quantidade de carbono a baixo custo, especialmente no caso das oportunidades de manejo de florestas nativas. Além disso, estas opções oferecem uma série substancial de benefícios secundários não associados ao efeito-estufa se avaliados de acordo com certas prioridades nacionais.

Benefícios Secundários das Opções de MDL:

• Cada uma das opções discutidas acima gera uma variedade de benefícios secundários. Faz-se aqui uma avaliação preliminar dos impactos gerados por cada opção, confrontando 12 critérios distintos. Esses critérios cobrem questões ambientais, de desenvolvimento e de equidade. A avaliação requer comparação não apenas entre as opções, como também uma comparação com a alternativa que visa substituir para evitar liberação de carbono.

Por exemplo, manejo de floresta nativa tem de ser comparado com uso agrícola do solo e a energia eólica com termoeletricidade. Nesse estágio, a análise oferece apenas indicadores qualitativos. Eles dão um senso de direção aos benefícios secundários e suas magnitudes relativas. Além disso, a análise está restrita aos benefícios mais relevantes e de identificação mais fácil. A avaliação não é exaustiva.

• Os impactos secundários não são predominantemente positivos. Por exemplo, florestas plantadas podem impactar negativamente os cursos d’água. Um mesmo critério pode ter efeitos mistos. O aumento do uso de carvão vegetal nas áreas urbanas em que diminui a termo-eletricidade fóssil, mas a aumenta no local de processamento do carvão. Nesses casos a densidade populacional relativa entre estas áreas — mais elevada nos centros urbanos — sugere que no agregado esse efeito ambiental seja positivo, mas levanta uma séria questão de equidade. Em resumo, embora seja difícil comparar os benefícios individuais entre si, apenas dois projetos têm mais impactos negativos que positivos. 

Por outro lado, nas plantações para energia de biomassa e para celulose, o número de critérios nos quais é esperado um impacto negativo ultrapassa o número de critérios onde pode haver impacto positivo. Assim, enquanto genericamente os benefícios de carbono e os secundários parecem ser complementares, é necessário se estar atento às exceções.

Critérios para Identificação de Benefícios Secundários:

• Descrição Ambiental
• Disponibilidade Hídrica Impacto na escassez de recursos hídricos
• Qualidade da Água Impactos na contaminação nos recursos hídricos e na capacidade de assimilação
• Poluição Atmosférica Urbana Impactos na contaminação atmosférica e na capacidade de assimilação
• Erosão do Solo Impactos na erosão do solo e capacidade de recuperação
• Proteção da Biodiversidade Impactos na biodiversidade
• Desenvolvimento
• Efeitos na Demanda Agregada Efeitos multiplicadores na economia
• Efeitos na Balança Comercial Efeitos nas exportações e importações
• Efeitos na Economia Regional Parte da renda gerada que se apropria regionalmente
• Renda Sacrificada Custo de oportunidade das atividades que foram sacrificadas
• Equidade
• Efeitos na Distribuição de Renda Impacto na demanda de trabalhadores não-qualificados
• Consumo da Produção do Projeto por
• Classe de Renda
• Apropriação do produto do projeto por classes de renda
• Distribuição dos Benefícios
• Ambientais por Classe de Renda
• Apropriação dos benefícios (ou custos) ambientais do projeto por classes de renda

Conclusões e Recomendações:

• Um mercado internacional de MDL vai gravitar em torno de opções mais baratas em termos de preços de carbono oferecidos pelas opções de cada país. Para o Brasil, isso prioriza a silvicultura e a co-geração industrial em particular. Enquanto a co-geração gera impactos secundários geralmente positivos, a silvicultura pode ter impacto negativo no meio ambiente local. Como mostra a tabela, os projetos com menor custo de carbono não são necessariamente os que conferem os maiores co-benefícios.

Se um mercado MDL levar em conta esses benefícios secundários, outras opções seriam mais atraentes. Embora ligeiramente mais caros, as opções de manejo de florestas nativas e energia eólica prometem um nível maior de benefícios ambientais e de desenvolvimento para o Brasil. 

Criar um sistema para promover os projetos de MDL: 

Mais benéficos localmente:

• Identificando as prioridades de MDL do Brasil. Continuando a análise citada, os tomadores de decisão deveriam detalhar os critérios existentes e considerar outros fatores para poder identificar claramente os projetos mais prioritários de MDL sob a perspectiva nacional. Um possível refinamento a ser feito nessa análise seria contrastar critérios diferentes pela importância relativa. Por exemplo, como deveriam ser comparados os benefícios sociais aos benefícios ambientais? 

Além disso, os projetos poderiam ser avaliados detalhadamente, levando-se em consideração as condições específicas de cada região. Em resumo, poder-se-ia considerar outros critérios, além dos doze aqui considerados, e estudar uma grande variedade de projetos. Para fazer isto é necessário o desenvolvimento de uma capacidade institucional sofisticada.

• Promovendo e viabilizando os projetos prioritários. O Brasil deveria pensar em atuar no mercado MDL como um agente único fornecendo um portfólio de projetos nacionalmente prioritários. Uma forma imediatista de fazer isso seria uma abordagem centralizada na qual uma agência do governo definiria esses projetos.

Isso implicaria identificação de objetivos, além de uma avaliação sistemática de projetos potenciais. Entretanto, esta abordagem pode demandar um longo tempo de avaliação, que atrasaria decisões relacionadas a investimento, aumentaria incertezas e reduziria a habilidade do Brasil de competir no mercado MDL, pelo menos inicialmente. 

• O controle do governo pode também gerar altos custos de transação e corre o risco de enfrentar forte oposição política Uma abordagem ad hoc seria estabelecer as regras para os projetos de modo a promover os que geram grande retorno em benefícios nacionais desejados — talvez definindo níveis de padrões para esses benefícios. 

Por exemplo, se a proteção à biodiversidade é amplamente definida como benefício prioritário, o manejo de floresta nativa poderia ser promovido como uma atividade MDL acima das outras alternativas. Embora mais simples que a avaliação sistemática de todos os projetos essa abordagem também reduziria a competitividade do país no mercado de MDL, uma vez que imporia opções mais onerosas em termos de custo de carbono reduzido.

• O governo pode exercer também um controle sobre seleção de projetos de outras formas. Uma possibilidade é permitir aos participantes nacionais oferecerem qualquer atividade para crédito MDL desde que paguem um imposto sobre a transação de MDL relativa à não-consecução de certos benefícios sociais e ecológicos. Tal imposto daria aos investidores incentivos para planejar opções que captem os benefícios secundários desejáveis e que gerem um fundo fiscal para financiar projetos sociais em outra parte na economia que gera valores sociais equivalentes aos benéficos secundários sacrificados.

Embora essa alternativa de imposto reduza os custos de transação quando comparada a seleção de projetos, seria técnica e politicamente difícil definir o nível de imposto correto para maximização dos benefícios secundários.

• Uma abordagem descentralizada similar consistiria em criar um mercado para autorizações de opções de crédito de MDL. Assim como na alternativa do imposto, qualquer investidor estaria apto para atuar no MDL desde que adquirisse essas autorizações em leilões periódicos. Investidores desejosos de investir em opções com alto retorno social poderiam obter gratuitamente essas autorizações, enquanto as opções de menor benefício social teriam de comparar essas autorizações A receita desses leilões poderia também gerar um fundo social equivalente ao do imposto acima sugerido.

Todas essas abordagens apresentam dificuldades de planejamento e de implementação. Embora o conflito entre eficiência em termos de custo de carbono evitado e sequestrado e a maximização do bem-estar social no mercado de MDL seja aparente, nenhuma abordagem simples pode resolvê-lo.

• O debate sobre o MDL deve ampliar-se para integrar as oportunidades de redução de carbono que ampliam a competitividade brasileira no mercado internacional e os benefícios ambientais e sociais a serem capturados no país com estes investimentos. A regulação do mercado de MDL está ainda em desenvolvimento na Convenção do Clima; sendo assim, ainda é oportuno reconciliar as opções de alta competitividade com aquelas com maiores benefícios sociais.

Colheita Mecanizada em Angola