Os Fundos Financeiros e o Meio Ambiente

Os Fundos Financeiros e o Meio Ambiente

• Os primeiros fundos ambientais (FA) foram criados no início da década de 90 e sua importância e número vêm crescendo desde então. Atualmente, há aproximadamente 46 fundos em operação, a maioria dos quais se encontra na América Latina (IUCN, The Nature Conservancy, WWF, 1994). O número de FAs é menor na África, na Ásia e na Comunidade de Estados Independentes, embora também tenha havido um crescimento nessas regiões. Em termos globais, aproximadamente 56 fundos novos estão em processo de criação ou tramitação.

Desde seu início, os FAs têm gerado bastante expectativa e interesse por parte dos ambientalistas (Bayon et al, 1999), sendo freqüentemente utilizados como mecanismo muito mais abrangente que simples dispositivos financeiros. No âmbito financeiro, são promovidos como fontes de longo prazo, para financiar ferramentas de preservação e desenvolvimento sustentável. 

• Um dos principais argumentos sustenta que os fundos são ótimos instrumentos para financiar os custos recorrentes de áreas protegidas. Isto é, custos de monitoramento permanente, vigias florestais, manutenção de infra-estrutura e quaisquer outros custos periódicos que possam ser orçados com bastante antecedência, poderiam ser financiados pelos FAs. 

Ao mesmo tempo, esses fundos são muitas vezes utilizados para o fortalecimento de órgãos ambientais e na promoção de uma abordagem participativa para a gestão ambiental (ver estruturas de fundos abaixo). Outro enfoque considera os fundos como ferramenta ideal para equilibrar a "capacidade de absorção financeira", que se encontra em estado altamente limitado em muitos países em desenvolvimento. 

• Em vista do nível de gastos provenientes do PP/G7 de um modo geral, e do NRPP em particular, pode-se afirmar que este argumento é de fato extremamente aplicável ao caso da Amazônia. Evidentemente, o argumento contrário afirma que enormes quantidades de dinheiro rendem pequenas quantidades de dinheiro em espécie. 

Alguns críticos afirmam também que os FAs requerem fortes capacidades institucionais e que seu custo administrativo é muito alto. Como veremos a seguir, esses argumentos não são inteiramente válidos e algumas soluções poderão ser encontradas. 

• Por outro lado, a capacitação na área de finanças da preservação ambiental, bem como em gestão financeira dessa preservação, é peça importante, e freqüentemente negligenciada, da arte de gestão ambiental.

Os recursos destinados aos FAs são oriundos de diversas fontes, sendo que os mais importantes vêm do Mecanismo Ambiental Global (Global Environment Facility - GEF), organizações de doação através de fundos de contrapartida de dívida e fundos de cooperação para o desenvolvimento. Adicionalmente, prevê-se um grande aumento nos fundos da Convenção dobre mudanças climáticas (UNFCCC) e seu Protocolo de Kyoto assinado em dezembro de 1997. 

• Esse protocolo prevê um aumento na exploração de mecanismos financeiros, tais como taxas de sequestro de carbono e o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (CDM). Este é extremamente polêmico, podendo vir a ser saída jurídica para os ricos emissores de carbono, a partir da qual os países desenvolvidos poderiam obter "créditos de carbono" nos países em desenvolvimento para poder continuar as suas atividades poluidoras nos países desenvolvidos.

Uma vez que passem a funcionar, muitos fundos conseguem arrecadar recursos adicionais de várias fontes ou mesmo adquirir capital adicional devido à boa gestão de carteira. Em decorrência do decréscimo acentuado nos Fundos Oficiais de Assistência ao Desenvolvimento, prevê-se que os novos fundos precisarão muito mais de fontes locais de financiamento, tais como taxas ambientais, royalties, multas, etc. (ver trabalho sobre Instrumentos Baseados no Mercado, que discute formas de arrecadar fundos para a preservação ambiental).

• Por exemplo, um fundo recém-criado no Equador, com o apoio da ONG Americana The Nature Conservancy, será capitalizado por taxas referentes ao consumo de água na cidade de Quito. O fundo, por sua vez, fornecerá os recursos necessários para proteger a floresta dentro da bacia hidrográfica da cidade.

O que são Fundos Ambientais?

• Não existe uma definição rígida para os FAs. Sua estrutura, bem como o escopo de suas atividades, varia de acordo com o propósito de sua fundação. Nem todos os fundos têm fins ambientais. A Unicef tem criado inúmeros fundos destinados à proteção da criança. A Unesco tem apoiado Fundos Educacionais. Alguns fundos são criados especificamente com o objetivo de dar suporte a microempresas. 

Entretanto, faz-se necessário reconhecer que a maioria dos fundos existentes é destinada à preservação do meio ambiente e à promoção do desenvolvimento sustentável. Os fundos podem ser classificados em três grupos:

• Fundos Ambientais Nacionais ( FANs), que costumam ser muito grandes, e oferecer uma gama completa de atividades. Alguns desenvolveram caráter realmente institucional, como o CONAMA boliviano, por exemplo. O Fundo Fiduciário Buthan para a Preservação Ambiental é outro exemplo.
• Alguns desses fundos variam de acordo com o local e tema, buscando a proteção de uma espécie animal ou de um ecossistema em particular. O Fundo Fiduciário Mgabinda-Bwindi de Preservação da Floresta Impenetrável (Impenetrable Forest Conservation Trust) é um exemplo desse tipo de fundo na Uganda. Outros exemplos incluem o Fundo Fiduciário dos Parques Nacionais da Jamaica e o Fundo Peruano para Áreas Protegidas pelo Estado. (PROFONANPE).
• Muitos fundos fazem doações a outros fundos. O Fundo Nacional da Biodiversidade (FUNBIO) é um bom exemplo, assim como a Fundação do Meio Ambiente das Filipinas. Esses fundos muitas vezes têm um componente forte de fortalecimento institucional da sociedade civil.

Os fundos ambientais: 

• Ás vezes são classificados conforme seu grau de estruturação:"estrutura de um nível" e "estrutura de dois níveis." (Kaiser e Lambert, 1996) 

A estrutura em dois níveis foi criada para os FAs capitalizados por governos doadores ricos em favor de governos pobres. Todas as decisões importantes com relação ao financiamento de atividades ou projetos específicos são tomadas por uma comissão bilateral, na qual os doadores têm o direito de não-objeção. 

• Um Comitê Técnico, freqüentemente composto por ONGs, elabora projetos ou atividades a serem submetidas ao comitê bilateral, que aprova seu financiamento. Esse modelo antigo realmente não nos interessa, portanto não entraremos em maiores detalhes aqui.

A estrutura em um único nível é muito mais interessante. Ao invés de dois comitês, opta-se por apenas um, que costuma ser denominado "Comitê Administrativo", no qual vários tipos de agentes participam: órgãos/instituições governamentais, ONGs, representações comunitárias, etc.

• Esse modelo garante ampla participação das ONGs, não somente em nível técnico, como também em termos de tomada de decisão. Um dos principais efeitos indiretos desse gênero de estrutura é o processo decisório que ocorre dentro do Comitê ou Diretoria dos FAs com relação à melhor utilização do capital. As decisões são tomadas após amplas discussões em que todos os membros contribuem na medida de sua capacidade profissional.

Essa abordagem fomenta a tomada de decisão compartilhada entre instituições públicas e organizações da sociedade civil, como também o debate técnico e político sobre questões de gestão ambiental. Estimula, assim, a gestão ambiental participativa. Também ajuda as organizações não-governamentais a se engajarem nas complexas atividades de gestão financeira.

• Outro efeito indireto notável desse modelo é o forte espírito de propriedade (ownership feeling) criado a partir da própria estrutura do Fundo. Como veremos a seguir, esse sentimento de propriedade também depende da localização do capital do fundo e de como esse capital é gerenciado.

A WWF (Barry Spergel, 1995) ampliou o conceito dos fundos ambientais, visando três possibilidades para as estruturas de gerenciamento de fundos:

Fundos com diretoria mista ONG/governo:

Vantagens :

• Pode ser útil na institucionalização da cooperação entre o setor público e setor privado.
• Pode agregar a maioria das vantagens oferecidas pelos dois outros tipos de fundo, ao mesmo tempo em que evita suas limitações.
• Poderá resultar em projetos que sejam sustentáveis a longo prazo, juntando ações locais a apoio governamental.

Desvantagens :

• Os cidadãos do país poderão ficar confusos em relação ao caráter do fundo, sem saber se devem considerá-lo como fundo oficial do governo.
• Πoderia ser prejudicado, devido à falta de enfoque, caso o propósito e os critérios de projeto não sejam claramente especificados desde o início.
• Caso as ONGs detenham uma maioria claramente definida, então o governo talvez não leve o fundo a sério, alocando, assim, menos recursos do que para um fundo do governo; se o governo sempre detém uma maioria clara, a ONG talvez não seja valorizada, e atenção será voltada à captação, a curto prazo, de outros recursos para o financiamento de seus próprios projetos.

Fundos associados a um órgão governamental:

Vantagens :

• Pode ser uma ferramenta para a implementação de estratégias ambientais em nível nacional e influenciar mudanças nas políticas.
• Pode representar uma forma de organizar e coordenar assistência ao desenvolvimento governamental no setor ambiental.
• Pode dar suporte às atribuições governamentais que carecem de fundos, tais como salários para vigilantes florestais, infra-estrutura em áreas protegidas, etc.
• Pode ser um beneficiário de recipiente de impostos com alocação pré-estabelecida (earmarked), multas e taxas de licenciamento.

Desvantagens :

• Pessoal, programas e políticas podem estar sujeitos a mudanças políticas repentinas.
• Pode ser uma abordagem de cima para baixo, que não atende às necessidades locais.
• As ONGs e comunidades locais passam a duvidar do governo.
• Pode ser burocrático e limitado por regulamentos do serviço civil e tabelas salariais do governo.

Fundos cuja diretoria é composta inteiramente por ONGs.

Vantagens :

• Mais susceptível de atender a necessidades locais, com base na participação popular.
• Promove valores de democratização e participação local.
• Capaz de integrar o desenvolvimento social e econômico de base aos programas ambientais.
• Apropriado para o fortalecimento institucional das ONGs locais, como também para o apoio a projetos populares locais.
• Imune a mudanças de governo, o que garante a continuidade institucional.
• Pode servir como veículo para as doações oriundas do setor privado (pessoas físicas, jurídicas e fundações).

Desvantagens :

• Com um grupo diversificado de ONGs, pode ser difícil alcançar um consenso com relação a programas, políticas e implementação.
• A desvinculação do governo pode representar um obstáculo à tentativa de influenciar estratégias ambientais nacionais, bem como à reforma de políticas.
• De um modo geral, esses fundos são incapazes ou desinteressados em financiar atribuições do governo, tais como salários de vigias de parques, infra-estrutura de áreas protegidas e outras despesas que podem ser imprescindíveis para a preservação da biodiversidade.

Independente da sua estrutura, o Fundo poderá adotar, no mínimo, três formas diferentes : cash fund (fundo de caixa), endowment fund (fundo de dotação) e revolving fund (fundo rotativo).

• Cash Fund (fundo de caixa): Esta forma é a mais simples. O Cash Fund recebe dinheiro de doadores, multas, royalties ou quaisquer outras fontes, seja a partir de uma prestação ou de vários tranches, e o gasta de acordo com a disponibilidade de dinheiro e aprovação de projetos. Todos os gastos são feitos com base no dinheiro doado. O monitoramento do projeto pode ser realizado pela administração do fundo. Quando os recursos forem exauridos, o fundo poderá ser novamente aprovisionado ou, ainda, em se tratando de um inking fund (fundo de amortização), simplesmente encerrado. Essa é freqüentemente a situação dos fundos de contrapartida de dívida.
• Endowment Fund (fundo de dotação): O endowment fund investe os recursos recebidos de forma a render juros, em aplicações tais como títulos, contas correntes particulares, imóveis, etc. e gasta somente os juros gerados a partir desses investimentos. Esta abordagem troca a disponibilidade de dinheiro, que é evidentemente muito menor do que no caso do cash fund, pelo estabelecimento de um investimento financeiro a longo prazo destinado à preservação ambiental. Ademais, o estabelecimento de órgãos administrativos também é uma estratégia de longo prazo. Entretanto, esse tipo de fundo requer uma massa crítica financeira mínima para ser proveitoso. Quando o capital investido for pouco, os juros adquiridos serão insignificantes e, portanto, pouco vantajosos. 
• Revolving fund (fundo rotativo) : O revolving fund desembolsa o dinheiro da mesma forma que o cash fund, sendo que esse desembolso é feito como empréstimo. Um mecanismo financeiro de longo prazo é então estabelecido da mesma forma que o endowment fund. Novamente, há uma barganha, desta vez entre a segurança do investimento e o alcance imediato dos grupos-alvo. Pressupondo que os empréstimos feitos no âmbito dos objetivos ambientais do fundo não sejam tão seguros quanto títulos do governo ou investimentos imobiliários, os fundos trocam maior disponibilidade de dinheiro destinado a seus projetos por um maior grau de risco.

Os Fundos Financeiros e o Meio Ambiente

Qual o melhor tipo de fundo?

• Nenhuma dessas alternativas é superior às outras ( Mikitin, 1995). Cada uma é mais apropriada para uma determinada situação, que deve ser meticulosamente analisada. 

Entre os fatores mais importantes, podemos destacar os seguintes: a capacidade imediata de absorção financeira das ONGs, comunidades e órgãos governamentais; a quantidade de recursos disponíveis; a experiência detida pelas ONGs ou pelos órgãos do governo com relação aos fundos rotativos; a relação entre as ONGs e o governo; a situação do mercado financeiro local (altamente regularizada, parcialmente regularizada, livre), etc.

Onde é que o capital deveria ser localizado?

• Seja qual for o tipo de fundo, é preciso tomar uma decisão cuidadosa com relação à localização do capital, após avaliar as diversas opções. 

Como regra básica, e por muitos motivos, pensamos ser muito melhor manter o capital no país em moeda local. No entanto, antes de tomar qualquer decisão, é preciso responder às seguintes perguntas:

• Será que estamos em um país com um sistema bancário bom e seguro?
• Será que estamos em um país que provavelmente sofrerá uma desvalorização no futuro?
• Será que estamos em um país com alto grau de risco financeiro?
• Trata-se de um mercado financeiro regulado, parcialmente regulado ou inteiramente desregulado?
• Como está a situação da balança de pagamentos (BOP) desse país?
• Como está o sistema jurídico financeiro?

Uma vez que essas perguntas sejam cuidadosamente analisadas e respondidas, e o risco bem conhecido e calculado, podemos ponderar uma das seguintes opções:

O capital está localizado em moeda local:

Em um banco nacional.

Vantagens :

• O fundo opera conforme as leis e os costumes do país dos beneficiários.
• Aumenta a capacidade nacional de gerenciamento financeiro e de fundos fiduciários.
• As ONGs adquirem um espírito mais forte de propriedade.
• Aumenta a confiança no mercado financeiro local, de forma a atrair mais capital ao país, resultando em efeitos macroeconômicos positivos. (no caso dos pequenos países em desenvolvimento).
• O Fundo poderá ser utilizado com o objetivo de conscientização em questões ambientais e de desenvolvimento.

Desvantagens :

• Se a estrutura do órgão diretor não for bem organizada, isso pode dar a impressão de que o fundo é apenas uma rubrica orçamentária a mais para o poder público.
• O fundo está sujeito à instabilidade política e corrupção.
• Sua condição jurídica talvez não cumpra com os mínimos requisitos fiscais.
• Há sempre o risco de desvalorização.
• Pode tratar-se de um sistema bancário inadequado (com a inflação podendo consumir os juros acumulados).

O capital é investido no exterior, em "paraísos" fiscais:

e gerenciado pelos gerentes de ativos offshore.

• Isso somente poderá ser implementado no caso da opção pelo endowment fund, e se o capital for oferecido em moeda forte ou caso a moeda local possa ser convertida legalmente em moeda forte. 

Outra alternativa interessante para esta opção seria a de localizar o fundo em país "desenvolvido", em moeda forte, com a administração conjunta pelas ONGs desse país e pelas ONGs de países em desenvolvimento.

Vantagens :

• O investimento em moeda forte permanece em local seguro, sendo administrado por profissionais altamente capacitados.
• O arcabouço jurídico do capital é altamente sofisticado e seguro.
• Há boa infra-estrutura para a mobilidade de ativos, caso isso seja necessário.
• O retorno sobre o investimento pode ser maior do que no país beneficiado.

Desvantagens :

• Perde-se a oportunidade de aumentar a capacidade local de administrar ativos e fundos.
• Alto grau de dependência técnica dos gerentes de ativos.
• Ausência de espírito de propriedade e controle.
• Possibilidade de alto custo do serviço financeiro.

O Global Environmental Facility (GEF) - Mecanismo Ambiental Global, o mecanismo financeiro utilizado pela Convenção sobre a Biodiversidade e pela Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas, realizou uma avaliação dos Fundos Ambientais em 1998 (GEF, 1999 a). Alguns de seus achados com relação ao desempenho dos FAs estão descritos a seguir:

• Novos parques têm sido criados ou expandidos e áreas existentes de proteção ambiental foram aprimoradas como resultado do apoio proveniente dos FAs;
• Os FAs têm gerado quantidades substanciais de recursos financeiros que não teriam sido disponibilizados para a preservação da natureza;
• Os fundos ambientais têm contribuído parta delegar, em nível local, as responsabilidades e tomada de decisões com relação a prioridades e programas ambientais.
• Uma ampla gama de interessados tem se engajado na criação de fundos ambientais. Aumentou a participação da sociedade civil em questões ambientais.
• Importantes trabalhos científicos têm sido realizados por meio dos FAs, incluindo inventários, zoneamento e mapeamento, que ajudarão a mensurar mudanças na biodiversidade.
• Alguns fundos estão tendo impacto sobre as políticas públicas ambientais nas instâncias mais altas do governo.

Os fundos ambientais: 

Desempenham papel mais amplo do que simples mecanismos financeiros.

• Os fundos ambientais têm se destacado de outros mecanismos financeiros, tornando-se cada vez mais instituições de gestão ambiental que, em alguns casos, podem ser instituições complexas. Isto é ao mesmo tempo bom e ruim. 

Bom porque fomenta maior consciência sobre a necessidade efetiva da preservação da natureza e promoção do desenvolvimento sustentável de forma participativa, envolvendo a sociedade civil e os órgãos públicos. No entanto, isso também poderia representar um obstáculo, caso essas instituições se tornem muito exigentes em termos de custos e capacidade administrativa e técnica. 

• Segundo o relatório do GEF (GEF, 1999a), os fundos mais eficazes foram aqueles que fizeram muito mais que simples gerenciamento financeiro, desempenhando um papel de relevo na construção da capacidade institucional e na formação de parcerias entre os setores público e privado, de forma a desenvolver abordagens ágeis e não-democráticas, fomentar o envolvimento de grupos comunitários na gestão ambiental e contribuir para a articulação de prioridades e estratégias ambientais. De fato, não estamos fora do alcance dos objetivos do Programa de Políticas de Recursos Naturais (PP/G7- NRPP).

O relatório do GEF conclui que os FAs ainda requerem assessoria para a capacitação, de forma a alcançarem seu potencial enquanto instituições, muito embora esses fundos já contem com profissionais altamente qualificados nas diretorias e em outras áreas. As Diretorias funcionam com maior eficácia quando seus membros desempenham suas funções individuais, ao invés de agirem como representantes de setores ou constituintes.

• O GEF ( GEF 1999a e 1999b) também identificou as condições necessárias para estabelecer e operar os fundos ambientais com êxito. Algumas das condições sine qua non (em itálico) para o sucesso do Fundo seguem:

Fatores importantes: 

Para o estabelecimento de um Fundo Ambiental:

• A questão ambiental a ser trabalhada deve ser significativa, e as ações apropriadas devem ser de longo prazo e passíveis de manutenção pelo fluxo de recursos gerados por um FA.
• Deve haver amplo e efetivo apoio por parte do Governo no sentido de criar um mecanismo compartilhado entre os setores público e privado, que funcione fora do controle direto do governo.
• Deve haver uma massa crítica de pessoas de diversos setores - governo, ONGs, meio acadêmico, setor privado, bem como dos órgãos doadores — que possam trabalhar conjuntamente apesar das diferentes abordagens para a preservação da natureza e o desenvolvimento sustentável.
• Deve existir uma malha básica de práticas jurídicas e financeiras e instituições de apoio. (incluindo operações bancárias, de auditoria e contratação), na qual a maioria das pessoas deposite confiança.
• Deve existir uma estrutura jurídica que permita o estabelecimento do fundo e leis tributárias, permitindo, assim, que este seja isento de impostos.
• Devem haver mecanismos para engajar um conjunto amplo de interessados no processo de elaboração, bem como uma disposição por parte destes de utilizar esses mecanismos.
• Um mentor, ou mais (e.g. outro fundo com mais experiência ou ONG com experiência), deve estar disponível para prestar assistência técnica ao novo fundo.
• Devem existir perspectivas realistas visando a atração de um nível suficiente de capital para apoiar um programa significativo e ainda manter os custos operacionais em níveis razoavelmente baixos.
• Deve haver uma demanda efetiva pelos produtos gerados pelo fundo, por exemplo, uma comunidade interessada e capaz de realizar atividades ambientais na escala prevista.

Na ausência de uma das quatro condições imprescindíveis, recomenda-se investigar outros mecanismos financeiros em potencial. Algumas das outras condições talvez não sejam cumpridas. Nesse caso, devem-se envidar esforços no sentido de remediar a situação o mais rapidamente possível.

Condições para que o fundo ambiental opere eficientemente:

O ato de estabelecer um Fundo Ambiental representa apenas um passo. A efetivação das operações desse fundo, segundo a avaliação do GEF sobre todos os FAs existentes, requer as seguintes condições específicas:

• Metas e objetivos claros e mensuráveis, bem como uma cultura de gerenciamento que seja voltada aos resultados e que aprenda com as experiências, mantendo-se, assim, aberta a mudanças de abordagem com base no feedback.
• Uma estrutura de governança provida de um sistema apropriado de auto-fiscalização, mecanismos de combate a conflitos de interesse e procedimentos sucessórios apropriados.
• Os membros dos órgãos diretores devem estar aptos a dedicar seu tempo, engajar na formação de políticas e liderança, bem como construir uma base de apoio junto a diversos constituintes.
• Laços entre o fundo e qualquer plano nacional de estratégia ambiental ou plano de ação.
• Capacidade de atrair recursos humanos dedicados e competentes, principalmente o diretor executivo. Capacidade técnica básica e outras habilidades que permitam ao fundo tornar-se em agente respeitado e independente na comunidade. Acesso a capacitação efetiva, bem como a assistência técnica necessária para a capacitação.
• Relação harmoniosa e produtiva entre a diretoria e os funcionários.
• Relação construtiva junto aos órgãos públicos relevantes, organizações intermediárias que prestam serviços a clientes e outras organizações do setor ambiental. O fundo mesmo não deverá se transformar em órgão executor.
• Disciplina financeira e administrativa aliada à flexibilidade e transparência do programa e procedimentos que dêem respaldo a essa disciplina de forma consistente.
• Mecanismos que garantam continuidade ao envolvimento dos diversos interessados nos programas e na direção do fundo, juntamente com liderança e orientação estratégica suficientes para evitar a fragmentação do programa.
• Seleção de gerentes de ativos através da justa concorrência, aliada a uma carteira de investimentos diversificada, especialistas financeiros que possam gerar relatórios periódicos e supervisão por parte das diretorias dos fundos, comparando o desempenho real a marcos referências de desempenho.

Outras Considerações:

• Como constatamos acima, são muitas as condições necessárias para estabelecer e operar um fundo com êxito. O investimento de tempo e recursos, assim como o estabelecimento de um compromisso de longo prazo, é de suma importância. 

No entanto, se todas as condições estiverem presentes, o Fundo Ambiental se constitui em uma ótima ferramenta de gestão ambiental. Satisfeitos todos os requisitos, os Fundos Ambientais, principalmente na América Latina e no Caribe, se destacam como ferramentas extremamente úteis na promoção da preservação ambiental e do desenvolvimento sustentável.

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