Meio ambiente, desenvolvimento sustentável e políticas públicas

Meio ambiente, desenvolvimento sustentável e políticas públicas

Clovis Cavalcanti

• Este livro reúne a maior parte dos trabalhos escritos para o workshop sobre “Meio Ambiente, Desenvolvimento e Política de Governo: Bases para a Construção de uma Sociedade Sustentável no Brasil (Levando em Conta a Natureza)”, do qual fui coordenador e que teve lugar em Olinda, Pernambuco, em abril de 1996. 

Tal encontro, sediado pelo Instituto de Pesquisas Sociais da Fundação Joaquim Nabuco, pôde ser realizado graças ao apoio que lhe foi proporcionado pelo Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal (MMA) e pelo Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA). Sua origem remonta a uma conversa longa que tive em julho de 1995 com o Ministro Gustavo Krause – titular, desde o início do governo do 

• Presidente Fernando Henrique Cardoso (janeiro de 1995), do MMA – acerca do tema da sustentabilidade, quando pude expor àquela autoridade a visão (termodinâmica) da economia ecológica sobre a questão do desenvolvimento sustentável. 

Recebi na ocasião, do senhor ministro, a incumbência de promover uma reunião de trabalho em que pesquisadores que estão na linha de frente das discussões sobre o assunto trocassem informação e perspectivas distintas sobre a sustentabilidade, inserindo seu intercâmbio na ótica da formulação de políticas para a construção de uma sociedade sustentável no Brasil (que leve em conta a dimensão da Natureza). 

• Aceitando o encargo, convidei certo número de pessoas, 27 das quais responderam positivamente à convocação que lhes fiz, e se dispuseram a escrever um texto para debate no workshop, de acordo com regras estabelecidas pela coordenação. 

O presente volume compreende, além deste primeiro capítulo, 23 dos papers produzidos conforme as regras estipuladas, os quais estão incluídos aqui em função de terem se ajustado de modo mais preciso aos critérios gerais para a organização do livro. Isto, de forma alguma, diminui a relevância do que está contido nos trabalhos que não fazem parte da coletânea (ver as referências no final do capítulo) – os quais abordam 

• Problemas específicos da lavoura de arroz no Uruguai e Rio Grande do Sul (paper de Guillermo Scarlato), 
• A experiência de construção de contas nacionais “verdes” do Chile (Marcel Claude), 
• Questões metodológicas e conceituais da contabilidade nacional de base ecológica (Erik van Dam) e 
• Uma pauta de política para uma sociedade democrática , igualitária, eficiente e sustentável. (Eduardo Viola). 

Por trás da ampla diversidade disciplinar e de perspectivas teóricas dos textos do workshop e dos que figuram nesta obra coletiva existe, portanto, um fio condutor, que os unifica de certa forma, qual seja a preocupação com a formulação de políticas públicas para o desenvolvimento sustentável. 

• Não se trata de listar regras ou oferecer receitas para se atingir a sustentabilidade – até porque , no mundo complexo das sociedades humanas, cada situação, desde a de um grupo indígena vivendo remotamente na Amazônia até o modelo de vida moderna dos Estados Unidos, tem seus próprios desafios, que é preciso compreender antes de se propor qualquer coisa. 

Entretanto, isto não impede de se pensar em princípios, de se buscarem referências, de se construir um arcabouço de considerações para a orientação do processo de tomada de decisões no mundo real, levando em consideração a natureza (atividade não necessariamente restrita apenas ao plano governamental). 

• Pois foi exatamente esta busca de referências para a sustentabilidade que constituiu a motivação do workshop, e é ela também que dirigiu a preparação do livro que aqui chega às mãos do leitor. Percebe-se em muitos quadrantes da ação do homem que o mundo enfrenta hoje uma encruzilhada crítica. 

Modos de organização econômica predadores dos recursos finitos da natureza revelam-se cada vez mais insustentáveis, por quanto, no âmbito da realidade biofísica, sobre que se apóia a economia, só pode durar indefinidamente aquilo que se comporta de acordo com os princípios de funcionamento da biosfera (dentre os quais desponta o da fragilidade). 

• Olhando para a paisagem do mundo real, em que um ecossistema finito abriga uma economia cada vez maior e acolhe números de pessoas que crescem exponencialmente, é que se reflete sobre o tema da sustentabilidade, sobre o desenvolvimento – como dizem os franceses – durable. 

É generalizada no discurso atual a alusão ao desenvolvimento sustentável, sobretudo no rescaldo da Rio-92. Dá-se ao tema, muitas vezes, porém, um significado que contradiz sua própria essência transformando-o em autêntico oxímoro. 

• É aqui que a ciência deve ser convocada para explicar o significado da idéia e indicar as sérias implicações que dela decorrem. Com tal bússola, voltada para a construção de uma sociedade sustentável no Brasil que considere devidamente a mãe-Natureza, levou-se a efeito o workshop de Olinda, do qual resultou um relatório – que se está transformando igualmente em livro, além desta coletânea de trabalhos ora apresentada. 

Uma visão compreensiva dos temas abordados nas discussões do workshop é oferecida, a título de introdução geral do presente volume, no restante deste capítulo, começando com as motivações básicas dos questionamentos acerca da sustentabilidade, seguindo com as coordenadas de políticas públicas para a sustentabilidade, e culminando com a caracterização de iniciativas para chegar-se ao desenvolvimento sustentável. 

• Obviamente, o panorama oferecido neste capítulo reflete a compreensão do autor, não pretendendo representar seja uma impossível unanimidade dos participantes do workshop ou mesmo uma tendência predominante entre eles com respeito aos tópicos estudados.

Preocupações básicas:

• Com país em desenvolvimento (“mercado emergente”, no jargão atual), é evidente que o Brasil deve prestar mais atenção a princípios de adequada gestão de seus recursos naturais. Mais do que isso, o país tem de conceber formas de promover bem-estar humano sem aceitar que seu capital natural seja usado ou degradado como se valesse quase nada. 

De fato, o Brasil enfrenta o desafio de lutar contra a pobreza fazendo simultaneamente uma correta consideração dos custos ambientais envolvidos como parte das políticas de desenvolvimento. Até agora, entretanto, e a despeito de uma retórica (em época mais recente) de sustentabilidade da parte do governo, o que tem prevalecido são iniciativas que não levam propriamente a natureza em consideração. 

• No passado, os recursos naturais no país, foram tradicionalmente explorados à exaustão (Cavalcanti, 1991). Um caso ilustrativo atual é a jazida de 42 milhões de toneladas de manganês no Amapá, a qual, de 1957 até meados da década de 90, foi completamente esgotada(Brito, 1994). 

Cada ano, durante menos de quatro décadas, cerca de um milhão de toneladas de minério de manganês, em média, foram extraídas , gerando ganhos anuais de exportação para o Brasil de 40 milhões de dólares, ou algo assim, dos quais 4% apenas representavam o pagamento de royalties para a reserva (1,6 milhão de dólares ao ano). 

• Claramente, uma estratégia de desenvolvimento não pode se basear em tal forma predatória de uso da natureza, sem ponderável compensação pela perda de capital natural em que se incorreu. Na verdade, a questão ambiental que deve ser examinada em relação a iniciativas de desenvolvimento não se reduz simplesmente a explorar recursos não-renováveis de maneira parcimoniosa. Uma visão distinta do processo econômico, levando em conta a dimensão biofísica, as leis e princípios da natureza, é o que se requer. 

A elaboração de regras para um desenvolvimento sustentável tem que reconhecer o fato de que a ciência econômica convencional não considera a base ecológica do sistema econômico dentro de seu arcabouço analítico, levando assim à crença no crescimento ilimitado. A idéia de sustentabilidade, por sua vez, implica uma limitação definida nas possibilidades de crescimento. 

• É sobre esse fundamento que é indispensável agregar preocupações ecológicas (ou ecossociais) às políticas públicas no Brasil. É preciso mostrar que o processo econômico não pode continuar impune, se violar as regras que dirigem a natureza para eficiência máxima (quanto ao uso de matéria e energia), para mínimos de estresse e perdas, para frugalidade e prudência ecológica. 

A perda irreversível de capital natural – como no caso do manganês do Amapá – configura um custo repassado às futuras gerações, que se agrava pela maneira com que o consumo de ativos físicos é considerado como renda no sistema de contas nacionais vigentes (ver Daly e El Serafy, caps. 11 e 12, respectivamente, desta coletânea). 

• Durante quarenta anos, o Brasil foi se despojando p sempre de um minério (o manganês) que não se encontra facilmente no mundo, e isto foi contabilizado positivamente como um ganho, em termos do PIB. 

A mesma coisa acontece com respeito a outras funções de abastecimento de recursos e absorção de dejetos do ecossistema . É com essa percepção na mente que um novo conjunto de políticas para o desenvolvimento deve ser imaginado. 

• Mas que espécie de políticas e como deveriam ser elas formadas? É claro que não existe uma receita acabada com que se possa prover uma resposta a tal questão. O que se pode adiantar tentativamente é que o problema ambiental verdadeiro consiste precisamente em elevar a produtividade do capital da natureza, usando seus estoques saudavelmente, sem se sobrecarregarem as funções de suprimento, de fonte (de recursos) e de absorção ou de fossa (de dejetos) do ecossistema. Esta pode parecer uma orientação geral e um tanto vaga. 

Mas é também, um ponto de partida para a consideração da limitação ecológica imposta pela natureza ao processo econômico. Restrições e barreiras são, com efeito, aquilo que se encontra quando se tenta entender como o desenvolvimento pode ser promovido dentro da moldura da ecosfera, principalmente se consideram as leis inexoráveis de conservação de matéria e energia e de entropia. 

• É aqui que o grande desafio do desenvolvimento sustentável deve ser enfrentado por políticas inteligentes – políticas que possam levar a uma melhoria real das condições de vida das pessoas pobres, sem perturbar funções ecossistêmicas essenciais. Em resumo, a política de desenvolvimento, na montagem de uma sociedade sustentável, não pode desprezar as relações entre o homem e a natureza que ditam o que é possível em face do que é desejável.

Princípios por trás de políticas para a sustentabilidade:

• O primeiro princípio a ser salientado no contexto de políticas que persigam o desenvolvimento sustentável é o de que, crescimento significa sempre, irrefutavelmente, alguma forma de degradação do meio ambiente, de perda física (Georgescu-Roegen, 1974), o processo econômico tem que se servir da natureza de um modo mais duradouro, sóbrio e saudável do que tem sido a prática até hoje. 

Embora, rigorosamente, não se deva confundir crescimento (expansão) com desenvolvimento (realização de um potencial) – como algumas pessoas têm salientado (Daly, 1991) – é inegável que, no discurso sobre desenvolvimento em um país como o Brasil, subentende-se sempre aumentar a renda per capita indefinidamente e isto representa crescimento. 

• Seria muito bom, se o último implicasse redução verdadeira e permanente ou eliminação da pobreza. Infelizmente , tal coisa não é o que se depreende tanto da experiência do Brasil, como do mundo em geral. Mais ainda, testemunha-se hoje , em toda a parte, o fenômeno do “crescimento sem empregos”, com desigualdade e miséria crescentes. 

A busca do desenvolvimento sustentável reflete a incompetência da moderna economia em fazer com que multidões de pessoas superem o que chamei em outro lugar de “bloqueio da pobreza” (Cavalcanti, 1988), assim como a necessidade de se considerarem “finitude, entropia e dependência ecológica” (Daly & Cobb, 1944, p. 199). 

• A escala do sistema econômico é o segundo tópico a que se pode aludir com respeito a princípios para a sustentabilidade. Se, como é correto supor, o sistema econômico deve ser visto como um subsistema do ecossistema, e se o último é uma entidade não-crescente, existe então uma escala absoluta de fluxos de recursos naturais que se deve considerar quanto á expansão da economia. Isto talvez possa sugerir insensibilidade com respeito ao destino dos pobres (os quais, presumivelmente, necessitam de crescimento econômico para sair da pobreza). 

Contudo, em vez de condena-los a permanecer assim, a questão da escala deveria ser interpretada, alternativamente, como uma condenação aos ricos para fazer face à obrigação moral da divisão do bolo (Fearnside, cap. 19, aqui). 

• A situação mundial mostra que existem países e grupos sociais cujo “espaço ambiental” excede, em alguns casos, grandemente, seu território (Martinez-Alier, cap. 13) Essa é uma situação de escala excessiva por dados países e grupos sociais à s expensas de terceiros (distribuição ecológica desigual), o que exige que um princípio seja estabelecido com relação a que escala ótima da economia pode ser praticada e compartida mais igualitariamente. 

Obviamente, a Terra tem uma só escala ótima que é concebível em cada momento – dadas à tecnologia, as preferências dos consumidores etc. – como a escolha aceitável que pode ser feita pelo sistema econômico. Grupos sociais e países podem, evidentemente, negociar seu espaço ambiental (sua escala), vendendo ou comprando parte dele, mas existem limites e trade-offs que não podem ser ignorados tanto em relação às gerações presentes quanto às futuras.

• O uso da natureza não pode desrespeitar a escala das funções ecológicas e os ecociclos. Isto, certamente, constitui um princípio para guiar a sociedade na direção do desenvolvimento sustentável. A questão de escala está intimamente relacionada ao conceito da capacidade de suporte (carrying capacity) da ecosfera (Begossi, cap.3). 

A capacidade de suporte e, mais, resiliência, limites e sustentabilidade são categorias ecológicas com enorme significação em termos das relações entre o processo econômico e o ecossistema. A política de governo para o desenvolvimento sustentável não pode desconhecê-las. 

• Muito pelo contrário, ela tem de ligar iniciativas públicas com as coordenadas estabelecidas pelas funções e processos naturais que indicam os limites do possível. Preocupa assim que o arcabouço neoclássico da economia – que forma a base, em geral, do raciocínio dos economistas e, portanto, preside a adoção de propostas de desenvolvimento em todo lugar – não dê atenção aos alicerces ambientais para obtenção de bem-estar humano, dispensando limites. 

Tal desprezo conduz à aceitação de crescimento infinito, sem limitações ecológicas que o atrapalhem, levantando expectativas infundadas no cidadão comum. Ele torna possível também o tratamento da natureza como simplesmente um outro fator de produção, o qual, por sua vez, sequer aparece na função de produção agregada (Binswanger, cap. 2 deste livro). 

• Não somente a natureza – ou matéria e energia – deve ser tratada como um fator de produção primordial, mas o produto material gerado pelo homem deve ser fixado em sintonia com os ciclos naturais. Fluxos materiais que não sejam submetidos a controle representam um risco permanente, levando a que se tenha que pensar em pôr restrições nas trocas da sociedade com a natureza, ou seja, na transposição de recursos (Eriksson, cap. 60. em outras palavras, a capacidade de suporte do ecossistema, simplesmente, não pode ser ignorada). 

O problema torna-se mais agudo quando se verifica empiricamente que montantes cada vez maiores de capital natural têm sido necessários para se produzir uma unidade de recurso para a sociedade, tal como vários estudos sobre a manifestação biofísica da escassez estão comprovando (Cleveland, cap. 9 deste livro). 

• Por outra parte, uma economia que se expande provoca mudanças que causam desequilíbrios no meio ambiente. Os preços de mercado, no entanto, não consideram tais perturbações, deixando-as de lado no cálculo econômico, dessa forma reforçando os desequilíbrios. 

Na realidade, há atualmente muitos incentivos na ordem institucional do mercado fixada pelo Estado para se explorar e destruir o meio ambiente. No Brasil, uma ilustração é oferecida pela energia de Tucuruí (Pará) , que se entrega a preços muito baixos (subsidiados) às duas fábricas de alumínio, uma da Alunorte (Barcarena, Pará) e outra da Alumar (Itaqui, Maranhão), que a usam intensamente nos seus processos produtivos. Isto representa capital natural que é ofertado gratuitamente para tornar o alumínio brasileiro “competitivo” nos mercados mundiais e promover o consumo nos países industrializados (os quais, supostamente, não precisariam de tal generosidade). 

• Obviamente, uma intervenção é necessária para contrabalançar a forma pala qual o capital natural é tratado e valorado pelo mercado. O princípio a ser adotado aqui é não deixar fora do cálculo econômico a “pegada ecológica” causada por uma economia que se expande. Perdas ambientais constituem danos reais, físicos, que, muito freqüentemente, são irreversíveis. 

Os custos que elas suscitam não podem ser tratados como uma externalidade. Optar pela sustentabilidade quer dizer adotar uma orientação de se conservar mais capital natural para futuras gerações. Isto implica a aceitação de uma filosofia de finitude e auto-restrição (que não é fácil de conciliar com atitudes globalizadas de consumo) (Brüseke, cap. 8 deste livro) . 

• Nesta conexão, a escolha que a sociedade fizer representa uma questão ética, uma vez que envolve distribuição de riqueza numa dimensão temporal. Dizer que o desenvolvimento sustentável para um número de pessoa tendendo ao infinito é uma impossibilidade, ou que, para ser sustentável, uma sociedade deve ter um fundamento biofísico estável, significa um juízo de fato. 

Uma questão muito diferente é a decisão de se seguir o caminho da sustentabilidade, que não é um problema de eficiência. Porém, insistir em um modelo cuja insustentabilidade – medida pela perda de ativos da natureza – compromete a capacidade de as futuras gerações satisfazerem suas próprias necessidades constitui também uma escolha ética. 

• Os formuladores de política (e os economistas que lhes dão consultoria) fazem vista grossa usualmente desse traço de suas decisões. É necessário que as políticas de governo para o desenvolvimento sustentável sejam desenhadas no contexto de princípios éticos relativo ao bem-estar das gerações atuais e futuras. 

Admitir crescimento contínuo pode ser desejável, até charmoso, mas isto apenas representa um “adiamento de restrições quanto à extração de produtos para dentro dos limites de sua produção sustentável”. (Fearnside, cap. 19, adiante)

• Um princípio importante de formulação de política para a sustentabilidade é se dispor de um sistema consistente de informação para medir-se o desempenho econômico de um país ou região. Numa sociedade sustentável, o progresso deve ser apreendido pela qualidade de vida (saúde, longevidade, maturidade psicológica, educação, um meio ambiente limpo, espírito de comunidade, lazer gozado de modo inteligente, e assim por diante), e não pelo puro consumo material (Viola, 1996). Renda nacional e PIB por pessoa referem-se a progresso material. 

Mas é à base de seus valores (obtidos por meio do sistema de contas nacionais que vigora há cinqüenta anos) que políticas de desenvolvimento são geralmente concebidas e avaliadas. O resultado disso são políticas e instituições que promovem crescimento econômico em detrimento tanto do progresso social quanto da manutenção ou melhoria das condições ambientais. 

• Como é bem sabido, os procedimentos da contabilidade nacional vigente tratam o consumo de capital natural como renda (a venda do cobre de uma jazida, v.g.),além de criar fortes incentivos para a destruição do meio ambiente, na medida em que a depleção (caso do manganês do Amapá, e.g.) e a degradação são consideradas como contribuições positivas para o PIB e a renda nacional. Um uso frugal, comedido, de recursos adiciona menos aos agregados econômicos do que a imoderação ou dissipação. 

Por outro lado, mesmo dentro do arcabouço da metodologia da contabilidade nacional “verde” – que vem sendo introduzida visando a correção da metodologia da contabilidade da renda mediante a consideração de perdas ambientais - , uma grande dificuldade permanece quanto à fórmula de medição dos impactos ecológicos em termos monetários (Fearnside , cap. 19, adiante). 

• Evidentemente, as políticas de governo para o desenvolvimento sustentável têm que se apoiar numa abordagem relevante para o cálculo do PIB verdadeiro (ou seja, descontando-se perdas) e de outras variáveis macroeconômicas. A produtividade da natureza deve ser avaliada em termos físicos (produção por unidade de recursos naturais usados e de lixo e emissões) e apresentada junto com estimativas dos fluxos monetários de produção e consumo (El Serafy, cap.12 deste livro).iv 

Isto significa a rejeição da utilização freqüente dos dados do PIB (em sua forma convencional) como uma medida de bem-estar ou um indicador da qualidade de vida. Um sistema de contabilidade da renda nacional que não compute o consumo de capital como renda e que internalize a depleção e degradação de recursos constitui elemento-chave da formulação de política visando o desenvolvimento sustentável (Van Dam, 1996).

Meio ambiente, desenvolvimento sustentável e políticas públicas

Política de governo para a sustentabilidade:

• Política de governo para a sustentabilidade significa uma orientação das ações políticas motivada pelo reconhecimento da limitação ecológica fundamental dos recursos (matéria e energia, em última análise), sem os quais nenhuma atividade humana pode se realizar. 

Isto implica a necessidade quer de utilização cuidadosa da base biofísica, ambiental da economia, quer uma reorientação da maneira como os recursos da natureza são empregados e os correspondentes benefícios , compartilhados. O problema estratégico, aqui consiste em encontrar um fluxo metabólico (ou um throughput v ) sustentável, que possa elevar o bem-estar societal sem causar danos às funções e serviços ambientais. 

• Em outras palavras, o nível do produto social deve ser garantido, do mesmo modo que a qualidade do meio ambiente natural e a qualidade de vida. Desenvolvimento sustentável, com efeito, significa qualificar (ou restringir) crescimento econômico, reconciliando progresso material com a preservação da base natural da sociedade (Binswanger, cap. 2, adiante). 

Sustentar o fluxo metabólico de recursos de baixa entropia que se convertem em matéria e energia de alta entropia – fluxo este que constitui a essência do processo econômico (Georgescu-Roegen, 1971) – implica investir no aumento da produtividade do capital natural, impedindo uma exploração ruinosa de recursos naturais e mantendo suas capacidades de regeneração e absorção. Implica também que o ecossistema deva ter uma biomassa estável. 

• Para ser sustentável, o processo de desenvolvimento tem que imitar os processos da natureza tanto quanto possível, incorporando as coordenadas da homeostase, da sobriedade e de máximos rendimentos com eficiência ecológica no interior de seu arcabouço – adotando, numa palavra, os princípios de uma “economia conservativa” (Branco, 1989, p. 90).

Uma política comprometida com a sustentabilidade tem que desencorajar aquilo que cause ameaças à saúde de longo prazo do ecossistema e à base biofísica da economia, tal como ineficiência, lixo poluição, throughput, uso excessivo ou garimpo de recursos renováveis, dissipação de recursos esgotáveis, etc. 

• Opostamente, ela tem que impulsionar aquilo que é desejado, como sucede com renda real, emprego, bem estar, um ambiente limpo, uma paisagem bela, segurança pessoal, um uso balanceado dos recursos naturais (incluindo ar e água) e assim por diante. 

Isto pode ser alcançado mediante o sistema tributário, fazendo-se com que a carga de impostos seja deslocada das coisas mais desejáveis para as menos desejáveis (Binswanger, cap. 2; Daly, cap. 11; Goodland, cap. 17 deste livro); pode ainda ser conseguido introduzindo-se dispositivos no mecanismo de mercado (como o princípio do full-cost vi) que protejam o meio ambiente e efetivem seu uso de maneira mais prudente. 

• Impostos de indenização (severance taxes, em inglês) poderiam ser igualmente cobrados quanto a recursos não-renováveis (pagando-se por seu desaparecimento), como, por exemplo, no caso do manganês do Amapá, para fazer com que a sociedade compense monetariamente a perda do capital natural. Todas essas medidas, obviamente, equivalem a uma interferência na forma como o mercado opera. 

Elas se justificam pelo fato de que o mecanismo de preço possui um viés contra a natureza e não reflete a escassez e os valores que lhe corresponderiam no futuro distante (Georgescu-Roegen, 1974), exigindo, dessa forma, que o Estado lidere o mercado em lugar de segui-lo, como atualmente (Jöst et al., cap. 7, adiante). Em alguns casos, na realidade, pode-se tornar o mercado mais realista através da remoção de subsídios que encorajam uso exagerado do capital natural. 

• O exemplo do alumínio produzido com energia artificialmente barata de Tucuruí é certamente uma ilustração da necessidade de mais realismo ao lidar-se com recursos naturais. Outro exemplo análogo é o estímulo oficial para a criação de gado na Amazônia à custa de destruição da floresta, como ocorreu até há pouco (Fearnside, cap. 19 deste livro). 

Um aspecto das políticas de governo voltadas para objetivos de sustentabilidade que merece atenção especial é o tratamento a ser dado a hábitos de consumo e estilos de vida. De um lado, níveis excessivos de consumo de bens e serviços (pelos ricos, é claro) devem ser contidos. 

• De outro, a persuasão para que se consuma mais e mais de cada coisa, nutrida pelos meios de comunicação (a televisão, sobretudo) deve ser revista e posta dentro dos parâmetros de prudência ecológica indispensáveis para a sustentabilidade. 

Isto requer a tarefa muito difícil de se influenciar o lado da demanda (caso do rodízio de automóveis na Região Metropolitana de São Paulo, introduzida em agosto de 1966, com bons resultados em termos do desafogamento do fluxo de veículos) para que o consumo caia – o que, de qualquer modo, é uma providência que tem que ser contemplada numa perspectiva de longo prazo (afinal de contas, a sustentabilidade implica mudanças de estilo de vida para se assegurar a manutenção do capital natural). Para atingir-se um mundo sustentável , o lado da demanda não pode ser intocável. Um sistema de penalidades e incentivos deve ser delineado. (Goodland, cap. 17 deste livro) de modo a que as pessoas 

1. Andem a pé, de bicicleta ou usem o transporte de massa mais do que o automóvel individual (que concentra recursos e é muito mais poluente); 
2. Abram as janelas e adotem arquitetura apropriada mais do que se sirvam dos condicionadores de ar (que são conversores muito ineficientes de energia); 
3. Reciclem mais do que empilhem lixo (re-uso de envelopes, v.g.); 
4. Procuram durabilidade mais do que obsolescência; 
5. Optem por dietas à base de grãos mais do que à base de carne (que concorrem para a ineficiência energética e são menos igualitárias); 
6. Cultivem a terra em lotes de agrofloresta para produzirem alimentos, no lugar da comida menos produtiva de agrobusiness; 
7. Evitem primeiro os danos da poluição e da sujeira, ao invés de fazer seu tratamento; (8) prefiram crescimento trabalho- intensivo, que custa ambientalmente menos do que a variedade capital-intensiva; (9) recorram mais e mais a energias renováveis; 
8. Promovam o uso dos recursos renováveis em uma base sustentável. É necessário salientar aqui o fato de que a sustentabilidade não pode fazer vista grossa de suas dimensões sociais e econômicas , a despeito do feito de que ela é governada por princípios biofísicos , tendo, desse modo, uma significação ecológica inevitavelmente forte.

Isto é sobremodo relevante no que tange ao tema da exclusão social, causada por fatores estruturais que tendem a torná-la ainda mais cristalizada (Neder, cap. 15 deste livro). Todavia, a simples tentativa de superar a exclusão social por meio das políticas tradicionais de desenvolvimento parece inapropriado, no sentido de que um processo de desenvolvimento que não possa ser saudavelmente sustentado não representa um meio confiável para que se derrote a exclusão mesma que ele pretende vencer. 

• A última deve ser referida às estruturas sócio econômicas (apoiadas por fatores sócio políticos que as institucionalizam) que fazem com que a economia funcione mal em termos da harmonia social. Esta é uma situação que exige intervenção nos fundamentos econômicos, sociais e políticos da exclusão com um componente da estratégia para sustentabilidade. 

Por conseguinte, considerações ambientais devem misturadas com propostas de equidade social (medidas para a geração de emprego e renda são indispensáveis neste contexto), eficiência econômica e factibilidade política. Em qualquer circunstância a formulação de políticas para a sustentabilidade em todos os setores da ação governamental deve apoiar-se, primeiro, em critérios biofísicos de uso sustentável da natureza, combinados com instrumentos para a correção dos desequilíbrios sócio econômicos e a promoção do bem-estar da população. 

• No Brasil, a referência à moldura ecológica da sustentabilidade tem sido até hoje mais retórica que efetiva; o governo é ainda dominado em seu núcleo central por uma visão clássica do desenvolvimento, a qual confere suprema importância, por exemplo, aos ministérios da fazenda, planejamento, transporte e energia, seguindo recomendações tradicionais dos conselheiros econômicos. 

A internalização dos custos ambientais pode ser feita tanto pela tributação quanto pela eliminação de subsídios que induzam à utilização dos recursos naturais. Deslocar a base de impostos do valor adicionado para aquilo a que valor se adiciona corresponde elevar-se o preço efetivo do fluxo de recursos naturais proporcionado pelo capital natural (Daly, cap. 11 deste livro). 

• Isto, por sua vez, leva a um uso mais prudente da natureza. O mesmo pode ser afirmado na que concerne ao preço da energia, o qual pode ser elevado por um imposto que promova a conservação e mais eficiência nas transformações energéticas (Binswanger, cap. 2). 

Tornar mais dispendioso o uso de materiais e energia em geral pode ter um efeito positivo quanto à reciclagem, contrabalançando assim a tendência a descartar materiais da moderna sociedade industrial, cuja dependência do produto descartável – de que o microcomputador é um parente muito próximo – é tão grande que o biólogo Samauel Murgel Branco (1989, p.94) julga que, para muita gente, “a maior virtude de um produto industrial é ele poder ser jogado fora” (grifo seu). 

• Da perspectiva do desenvolvimento sustentável, descartar – que significa empilhar lixo mais e mais – é algo que tem de ser o mais reduzido possível. Encarecendo-se a geração de lixo, via um tributo ou outra forma de desincentivo, uma receita pode ser simultaneamente obtida para fins de promoção social ou proteção ecológica. 

Desde que o capital da natureza é o fator que limita o processo econômico (afinal de contas, a economia é sustentada fisicamente pelo ecossistema), a preocupação primária de políticas sustentáveis deveria ser com a maximização da produtividade do capital natural no curto prazo e com o aumento de sua oferta no longo. (Daly, cap. 11). 

• Investir no capital natural, de fato, é meio mais seguro de tornar durável o funcionamento da economia – e seu desenvolvimento. Isto não é exatamente o que a globalização e o livre comércio tendem a engendrar, porquanto a concorrência nos mercados mundiais conduz a uma baixa dos padrões de proteção ambiental e dos preços dos recursos naturais, o que, por sua vez, produz mais dissipação e sujeira. O alumínio de Carajás é um caso ilustrativo. 

O comércio livre, por outro lado, tende a fazer com que fiquem fora do cálculo econômico as externalidades associadas à depleção e degradação. Os custos ambientais não entram na formação dos preços das mercadorias comercializadas, os quais vão depender tão somente das quantidades trocadas nos mercados , possuindo um forte viés contrário à natureza. 

• Algo semelhante ocorre quanto a políticas de ajuste estrutural, que são implementadas, muito freqüentemente, sem consideração dos seus impactos ecológicos e perdas ambientais. O meio ambiente é mesmo tratado em alguns casos como um impedimento ao crescimento acelerado do comércio. 

Uma política de liberalização com um arcabouço frouxo de regulamentação ambiental pode ser um instrumento de dumping ecológico e de excessiva utilização do patrimônio comum (May, cap. 18), duas coisas incompatíveis com políticas públicas para a sustentabilidade. 

• Um país como o Brasil tem de possuir instrumentos capazes de direcionar o comércio, a finança privada estrangeira e a integração nos mercados globais com vista aos objetivos de desenvolvimento sustentável e preservação do capital natural. 

É verdade que o impulso de globalização domina a arena internacional hodiernamente; mas isto pode ser apenas um modismo, se pensa nos custos ecológicos ocultos da globalização, que, mais cedo ou mais tarde, virão à tona (Daly, cap 11). Certamente, o meio ambiente – ao prover funções de apoio à vida – é o fator que, no longo prazo verdadeiro, deve ditar o que se pode fazer. 

• A integração no mercado global deve ser avaliada, portanto, em termos de suas implicações ecológicas, dos custos associados à pegada deixada pela forma como os recursos naturais são explorados. 

Isto não é dito para se negar o fato de que as economias nacionais se encontram hoje crescentemente interdependentes e podem beneficiar-se dessa integração, mas como um lembrete de problemas ambientais cada vez mais amplos e severos que podem estar se acumulando para os anos vindouros como resultado de práticas que não internalizam custos ambientais. Em outros termos, a natureza não pode ser deixada sozinha sob o controle do mercado. 

• A intervenção governamental é requerida aqui para que se incluam os custos ecológicos, os de extração, produção e depleção (princípio do full-cost) nos preços dos produtos comercializáveis; e para estabelecer-se um sistema de incentivos ambientais que tenham base no mercado (Reed, 1996).

A política do governo para a sustentabilidade deve conter medidas para estimular aqueles setores que efetivamente adicionam valor, contribuindo menos para a depleção e degradação. Claro, a identificação de tais setores exige mais investigação, porém uma possibilidade existe, por exemplo, com respeito ao ecoturismo (que também gera emprego), desde que cuidados adequados sejam tomados no que toca ao meio ambiente (e à cultura local), para que se evitem situações como a que se pode encontrar, por exemplo, na região da catarata de Vitória (rio Zambeze, entre Zaire e Zimbábue)x e em muitas partes do Brasil. 

• Um passo deveria ser tomado também pela política de governo para que se estabelecesse um arcabouço de monitoramento e certificação de obediência a normas de proteção ambiental e de adequada exploração dos recursos naturais pelos setores produtivos (May, cap. 18, adiante). Tecnologias ambientalmente sãs, do mesmo modo, deveriam ser de alguma forma premiadas. 

E iniciativas atribuindo prioridade ao transporte de massa e ao uso da biomassa como combustível são fundamentais dentro do escopo do desenvolvimento sustentável. O programa do álcool combustível no Brasil deveria ser contemplado dessa perspectiva e não somente por meio de uma fria comparação do álcool de cana com petróleo – embora o primeiro depende em grande medida do segundo para sua produção (Cevá Filho et al; 1995). 

• O Brasil é pioneiro no campo dos biocombustíveis e tem ganhado experiência em substituir gasolina por álcool. Mas necessita-se de mais pesquisa para que avance a tecnologia do uso da biomassa como carburante. Se for tolo insistir-se em não usar petróleo, pelo menos é preciso pensar em alternativas para sua necessária substituição em algum momento. 

E o compromisso com a sustentabilidade aponta inevitavelmente na direção de fontes renováveis, como a radiação solar e seu produto, a biomassa. No caso da cana de açúcar, é conveniente considerar os impactos ecológicos associados à sua produção e transformação em álcool, mas este é um desafio com que só se pode lidar propriamente por meio de pesquisa e desenvolvimento. 

• É absurdo, a qualquer título, avaliar os custos e benefícios econômicos do álcool combustível simplesmente a base dos preços atuais, insustentáveis, do petróleo (que, de qualquer forma, tem aumentado palpavelmente nos últimos tempos no mercado mundial do produto). 

A sustentabilidade do desenvolvimento pede que os serviços ambientais sejam preservados. No caso brasileiro, alguns desses serviços (conservação da biodiversidade, armazenamento do carbono, ciclo hidrológico) da floresta tropical poderiam ser transformados em um fluxo de renda por meio de sua venda a beneficiários seus a redor do mundo, que estivessem querendo pagar por eles (Fearnside, cap. 19). 

• Isto deveria ser parte da política de governo e da agenda do Brasil para negociações internacionais. “Se acredita ou não que vale a pena gastar dinheiro para proteger-se a biodiversidade, basta saber que muita gente no mundo crê que isto seja importante” (idem), permitindo assim que se concebam meios para convertê-la – e a outros serviços ambientais – em uma fonte de renda que poderia ser usada para propósitos de desenvolvimento sustentável na Amazônia e no resto do país. 

Esta é uma solução muito melhor para solicitações de explorar-se a floresta do que vender madeira de lei, a preços aviltados ou derrubar árvores indiscriminadamente para a expansão das fazendas de gado ou para cultivos precedidos de queimadas. É claro que continua subsistindo aqui a questão de como atribuir valor monetário à natureza e a seus serviços. 

• Mas a alternativa é ver a floresta ser tratada como instrumento de lucro privado imediatista. Merece ser citado nesta altura que a Amazônia constitui a última grande floresta tropical remanescente no mundo. Na medida em que os benefícios da biodiversidade e outros serviços ecológicos sejam, mais do que locais, globais isso pode ser uma oportunidade para que o Brasil desfrute d poder de monopólio quanto a fazer acertos com vistas à preservação da floresta

Um importante aspecto da busca de sustentabilidade é o tratamento a ser concedido ao problema demográfico. Seguramente, políticas devem der concebidas para impedir o crescimento explosivo do número de pessoas ou para estabilizar a população. 

• Mas no Brasil a questão não é tanto a quantidade de habitantes (o ritmo de aumento populacional tem decrescido sensivelmente nas últimas décadas), mas o fato de que a não solução da questão agrária e a migração interna causam sério estresse nas grandes áreas urbanas e regiões metropolitanas. 

É o meio ambiente urbano, com seu feixe de males (água poluída, esgotos não-tratados, inadequado lançamento de lixo, habitação miserável, violência), que suscita preocupação especial em termos da qualidade de vida dos pobres (Hogan, cap. 21; Jacobi, cap. 22 deste livro). 

• A violência é séria nos bairros de baixa renda das cidades e muitos indivíduos vivem aí em situação infra-humana. Isto requer políticas sociais que possam ser ajustadas ao arcabouço geral da sustentabilidade, com respeito à qual o número da população como tal não representa uma ameaça assim tão grave. 

A desaceleração de sua expansão deve ser contada inclusive como um fator favorável para facilitar tentativas de sustar e reverter a degradação das cidades brasileiras (o que, deve-se ressaltar, não ocorrerá automaticamente , mas apenas como resultado de políticas deliberadas que têm que penetrar de modo profundo nas estruturas societárias). 

• Uma palavra final sobre políticas para a sustentabilidade tem a ver com reforma institucional. De fato, as instituições sociais existentes, que favorecem o efêmero contra o duradouro, as tendências homogenizadoras da globalização em lugar da diversidade (tanto biológica quanto cultural, que são básicas para a evolução), uma atitude de laisser-faire concernente ao meio ambiente em oposição à fixação de limites biofísicos, e assim por diante, devem ser ajustados aos requisitos da sustentabilidade. 

Novas instituições são exigidas para a conservação dos ativos naturais, para encorajar a regeneração dos recursos renováveis, para proteger a biodiversidade, para gerar tecnologias mais ambientalmente benignas, para promover estilos de vida menos intensivos no uso de energia e materiais, para manter constante o capital da natureza em benefício das gerações futuras (Norgaard, cap.5, deste livro), para proteger o saber dos povos indígenas e tradicionais, incluindo seus direitos de propriedade intelectual (Posey, cap.20). 

• Novas formas de regulação democrática e uma nova versão de economia mista, diferente da neoliberal, são possibilidades que devem ser contempladas. 

Certamente, para engajar todos os setores da sociedade na perseguição de um tipo de desenvolvimento sustentável, equitativo , economicamente eficiente e politicamente viável, pelo menos três parâmetros deveriam ser considerados para fins de reforma institucional:

1. Educação (Jacobi, cap.22; Leonardi, cap. 23 deste livro), 
2. Gestão participativa (Sekiguchi, cap. 24), e 
3. Diálogo de stakeholders ou partes envolvidas (Leis, cap. 14; trindade, cap. 16). Escolhas ecologicamente corretas podem ser efetuadas por um processo de diálogo informado, de base científica, dos atores relevantes (stakeholders). 

A participação contribui para elevar o envolvimento da população, criando não somente expectativas consistentes, mas um sentimento de responsabilidade quanto às escolhas feitas. E a decisão em relação aos diretos das gerações atuais diante das futuras pode ser tomada, assim, com balizamentos éticos (Goulet, Cap. 4) mais apropriados, dentro de um arcabouço de juízos de valor claramente especificados.

• No Brasil, a falta de diálogo de partes envolvidas é conspícua, como se percebe na forma que o processo de negociação ambiental vigente emprega no país com estudos de impacto ambiental levados a cabo, por exemplo, apenas para justificar escolhas já tomadas (leis, cap. 14). Em suma, a reforma institucional deve ser parte da política de governo para a sustentabilidade como meio de promover riqueza durável e genuína (Goulet, Cap. 4). 

Outras considerações:

• Sustentabilidade quer dizer o reconhecimento de limites biofísicos colocados, incontornavelmente, pela biosfera no processo econômico. Esta é uma percepção que sublinha o fato de que a primeira (a ecologia) sustenta o último (a economia), dessa forma, obrigando-o a operar em sintonia com os princípios da natureza. 

O discurso oficial, entretanto, gira em torno da idéia de que o desenvolvimento sustentável pode ser conquistado com crescimento infinito, desde que certas ressalvas de proteção ambiental sejam observadas. Esta noção difere muito da compreensão de que o meio ambiente deve ser visto como a fonte derradeira de certas funções, sem as quais a economia simplesmente não pode existir ou operar, e cujos ritmos determinam a velocidade do que pode ser feito.

• Para ser sustentável, com efeito, o sistema econômico deve possuir uma base estável de apoio. Isto requer que as capacidades e taxas de regeneração e absorção sejam respeitadas. Se não for assim, o processo econômico vai se tornar irremediavelmente insustentável. Uma estratégia de desenvolvimento sustentável é, portanto, necessária para a formulação de política que leve a natureza em conta como um fator restritivo, cuja produtividade deve ser maximizada no curto prazo cuja disponibilidade deve ser preservada no futuro distante e cuja integridade não pode ser deformada. 

Para serem relevantes, as políticas de governo para a sustentabilidade têm de ser capazes de redirecionar o curso dos eventos econômicos de tal maneira que as atividades destroem capital natural ou dissipam recursos renováveis, perturbando os correspondentes ecociclos, sejam freadas. Por outra parte, as atividades que causarem pequenas perturbações ou que preservarem funções vitais de apoio do ecossistema devem ser mantidas ou promovidas.

• O desenvolvimento sustentável deve assegurar que estas funções sejam transferidas sem dano às futuras gerações. A sustentabilidade não será obtida se o capital natural for aviltado, incapacitando o ecossistema de gerar os serviços que permitam aos humanos realizar a satisfação de suas necessidades. 

A noção de desenvolvimento sustentável representa uma alternativa ao conceito de crescimento econômico, indicando que, sem a natureza, nada pode ser produzido de forma sólida. Ela mostra o que é possível do ponto de vista puramente material, o que deve ser confrontado com a aspiração de mais e mais riqueza que, na sociedade moderna de hoje, constitui o que é desejável.

• Possibilidades são dadas por fronteiras de produção. A natureza deve ser a referência para a escolha da escala ótima das atividades econômicas que se contenham dentro daquelas fronteiras. Evidentemente, o ponto preciso onde a economia se localizará depende de considerações morais atinentes aos interesses de gerações presentes e futuras (Norgaard, Cap. 5 deste livro). 

É dever do governo avaliara as preferências da sociedade em tal contexto e agir para colocar a realização das aspirações da presente geração em harmonia com as aspirações de nossos descendentes.

• Nos demais capítulos desta coletânea, procura-se mostrar um roteiro para atingir-se o objetivo de uma sociedade sustentável, durável, ecologicamente responsável – dever permanente de todas as gerações, que precisam comprometer-se a legar às gerações que virão uma base biofísica para a realização das atividades humanas, a qual garanta a capacidade de suporte e o capital natural apara uma qualidade de vida que nunca se deteriore 

Meio ambiente, desenvolvimento sustentável e políticas públicas