A Política de Inclusão Social

Guia de Atuação Ministerial (CNMP) Encerramento dos Lixões e a Inclusão Social e Produtiva dos Catadores/as de Materiais Recicláveis – Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS)

• A redução da pobreza é uma prioridade para o governo nos últimos 12 anos. Em Alagoas, desde 2011, 811,5 mil pessoas saíram da extrema pobreza. Atualmente, 436,9 mil famílias alagoanas recebem benefícios médios de R$ 153,99. A estimativa para este ano é que o governo invista R$ 807,3 milhões em transferência de renda para famílias nas quais seus membros ganham até R$ 154 por pessoa. Deste montante, R$ 13,7 milhões são pagos em benefícios de Superação da Extrema Pobreza para 161,9 mil famílias.

Entre os beneficiários do Bolsa Família, 1,2 mil famílias do campo também recebem fomento à produção rural de R$ 2400; outras 939 recebem R$ 300 a cada três meses pelo Bolsa Verde – que concedo auxílio para as pessoas de áreas de preservação ambiental; e 34,6 mil ganharam cisternas pra consumo e 3,9 mil cisternas para produção.

• Os beneficiários alagoanos do programa também estão tendo a oportunidade de se profissionalizar em um dos 570 cursos técnicos do Pronatec. Ao todo, 40,5 mil pessoas estão matriculadas num curso gratuito de qualificação técnica.

Agricultura familiar:

• Os agricultores familiares em Alagoas foram beneficiados pelo Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf). A iniciativa estimula a produção familiar, por meio do financiamento de atividades e serviços rurais. Quase 114 mil produtores de pequeno porte contrataram R$ 218,8 milhões no ano agrícola 2013/2014. Foram 56,7 mil contratos.

O Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) contribuiu para o fortalecimento dos pequenos negócios agrícolas do estado. Em 2013, cerca de 6 mil agricultores familiares venderam 34,3 milhões de quilos de alimentos, movimentando R$ 35,6 milhões. Os alimentos foram enviados para 555 instituições e o recurso beneficiou 839 produtores considerados extremamente pobres.

Mais Saúde e Educação:

• Este ano, o governo federal repassou R$ 581,8 milhões para o estado de Alagoas investir em saúde. Este recurso é inicial e até o final do ano o estado deve receber mais apoio federal. Entre 2010 e 2013, a União destinou R$ 3,8 bilhões para a saúde dos alagoanos. A maior parte é aplicado em tratamentos de média e alta complexidade, cerca de R$ 2,3 bilhões.

O Mais Médicos enviou para o estado, 211 profissionais, beneficiando 727,9 mil pessoas em 59 municípios. Outro programa que ajuda a população alagoana é o Saúde Não Tem Preço, que distribui gratuitamente medicamentos para asma, diabetes e hipertensão. Estão sendo beneficiadas 179,2 mil pessoas diabéticas e/ou hipertensas e 9,2 mil com asma. O estado conta com 173 farmácias populares. Em 2010, havia apenas 62 farmácias.

• O estado de Alagoas possui 29 equipes multiprofissionais de Atenção Domiciliar (Emad) e de Apoio (Emap); 801 equipes da saúde da família, com cobertura potencial de 71,88% da população; e 633 equipes de saúde bucal. Em relação à infraestrutura do sistema de saúde, o estado tem 844 postos de saúde, 4 Unidades de Pronto Atendimento (UPA), 61 leitos de retaguarda para receber casos de emergência, 23 centros de especialidades odontológicas e 53 ambulâncias básicas e 8 UTI móveis, que atendem a 102 municípios.

Mais moradia:

• O Minha Casa Minha Vida já beneficiou 48,6 mil famílias alagoanas. Outras 54,4 mil unidades já foram contratadas. Com isso, quando as casas contratadas forem entregues, o governo federal terá ajudado quase 103 mil famílias a realizar o sonho da casa própria. A União está investindo na construção destas casas, incluindo as já entregues, R$ 3,7 bilhões em subsídios federais e R$ 1,8 bilhão em financiamentos.

As famílias alagoanas também puderam financiar móveis e eletrodomésticos com o Minha Casa Melhor. Acessaram à linha de crédito 19,6 mil famílias, movimentando R$ 94,1 milhões. São parceiras da iniciativa 466 lojas.

A Política de Inclusão Social:

• O foco desta análise  é a política federal de inclusão social (PIS) do primeiro governo Lula. O intuito é depreender as características gerais dessa política para que, possamos melhor compreender de que forma a questão tecnológica tem sido incorporada por ela. Ao contrário da maioria dos estudos sobre políticas sociais, que prioriza a análise dos gastos da política ou o seu arcabouço institucional (COHN, 2000), o nosso principal ângulo de análise será o modelo cognitivo (ou como denomina o instrumental da Análise de Política, o desenho) dessa política, enfatizando, sobretudo, de que forma ela, integrada a outras políticas, vem intervindo (ou enfrentando) os desafios da pobreza, da desigualdade de renda e do desemprego.

Como vimos anteriormente, o modelo cognitivo da política pública é o produto do enfrentamento entre os diferentes modelos cognitivos dos atores que participam de sua elaboração e que contam com uma maior ou menor possibilidade de influenciar a agenda decisória, de acordo com seu poder político. No caso da PIS, existe uma ampla gama de atores que participam no processo de tomada de decisão, tais como os movimentos sociais, a academia, o governo e os organismos multilaterais. Quando analisamos a PCT, verificamos a escassa participação de movimentos sociais e uma presença mais sólida da comunidade científica, conforme veremos no capítulo seguinte.

• Antes de iniciarmos este capítulo, faz-se necessário definir o significado do termo “inclusão social”. Tsakloglou & Papadopoulos (2000) utilizam-se de um conceito antagônico a ele – o de exclusão social – para se aproximar de seu significado. 

Para os autores, exclusão social é o ato ou efeito de privar um indivíduo de participar do funcionamento básico político, econômico e social da sociedade em que vive. Apesar desse conceito ser amplo e apresentar diferentes significados, é consenso o fato de que a exclusão social “está mais estreitamente relacionada ao conceito de pobreza relativa [ao contexto social] do que pobreza absoluta [imposta pelas restrições naturais] e, portanto, está inextricavelmente vinculada à desigualdade” (BUVINIC´, 2004, p. 5). Mais que isso, ela ocorre se...

]“um grupo produz um impacto significativo no acesso do indivíduo às oportunidades, e se as interações sociais entre os grupos se dão numa relação de dominação/subordinação. [...] A exclusão social é arbitrária – as pessoas são excluídas por causa de características que lhes são imputadas e que estão além da sua capacidade ou da sua responsabilidade e não por suas conquistas individuais”.

Nesse sentido, a inclusão social ocorre por meio de um efeito contrário ao da exclusão. Podemos afirmar que inclusão social se refere ao acesso às oportunidades e a plena participação no funcionamento político-socioeconômico da sociedade. Como forma de atuar sobre a situação de exclusão, surge a PIS, orientada para a intervenção na sociedade de forma a reduzir os desequilíbrios sociais. Essa política, segundo Sposati (1996), como já nos referimos, busca alcançar os quatro substratos da inclusão social (autonomia, qualidade de vida, desenvolvimento humano e equidade).

• A fim de melhor contextualizar as políticas de inclusão social, faz-se necessário abordar primeiro a trajetória e as características das políticas sociais no Brasil. Isso permite uma análise mais completa da PIS.

O período 1930 - 2002:

• O conceito de política social não é um termo técnico com um significado preciso. Para Marshall (1967), política social diz respeito às políticas aplicadas pelos governos e que exercem um impacto direto sobre o bem-estar dos cidadãos, ao proporcionar-lhes serviços ou renda (saúde, educação, habitação, previdência social, assistência social, etc.).

Na mesma linha, Vieira (2001) também acredita que política social se relaciona com políticas públicas de educação, saúde, habitação, previdência social, assistência social, lazer e condições de trabalho. O autor ressalta, contudo, que é um erro acreditar que ela é dissociada da política econômica, conforme expresso na passagem abaixo:

“A distinção entre política social e política econômica só é sustentável do ponto de vista didático, porque não existe nada mais econômico que o social e não existe nada mais social que o econômico. Trata-se apenas de definição de campo” (VIEIRA, 2001, p.18).

Santos (1979), por sua vez, entende política social como um conjunto de ações voltadas para a garantia da equidade social ou para a redução de desequilíbrios, dividindo o “bem-estar social” em vários componentes a partir de carências em áreas de saúde, educação, habitação, etc. A função das políticas sociais seria, assim, a redistribuição de renda e benefícios sociais. Caminhando em direção a uma perspectiva mais radical, Faleiros (2007) acredita que os benefícios e serviços das políticas sociais surgem como exigências do capital para a manutenção do seu desenvolvimento e do processo de acumulação. Ou seja, existe uma relação intrínseca entre as políticas sociais e as exigências do capital, como forma de valorizar e reproduzir a força de trabalho. De fato, as políticas sociais parecem se adaptar, ao longo da história, às exigências do capital, conforme destaca Faleiros (2007):

“as políticas sociais ora são vistas como mecanismos de manutenção da força de trabalho, ora como conquistas dos trabalhadores, ora como arranjos do bloco no poder ou bloco governante, ora como doação das elites dominantes, ora como instrumento de garantia do aumento da riqueza ou dos direitos do cidadão” (p. 8).

Ainda nesse sentido, Faleiros (2007) prossegue, afirmando que..

As políticas sociais são, assim, formas e mecanismos de relação e articulação de processos políticos e econômicos. Os processos políticos de obtenção do consentimento do povo, da aceitação de grupos de classes e de manutenção da ordem social estão vinculados aos processos econômicos de manutenção do trabalhador e das relações de produção de riquezas” (p. 33).

Reconhecemos que algumas políticas sociais no Brasil, como a de saúde e a de educação, romperam de certa forma com a relação trabalho-benefício, passando a ser um direito social, universal e igualitário adquirido pelos cidadãos, independente das relações de produção, e garantido por lei. Contudo, Faleiros (2007) ressalta que, de forma geral, as políticas sociais, conforme vêm sendo implementadas, não buscam uma transformação social de fato, no sentido de ruptura do ciclo da desigualdade social. Pelo contrário: essas políticas acabam por auxiliar na perpetuação das perversidades associadas ao modo de produção capitalista, como no caso da orientação para a instrução profissional (SILVEIRA, 2006).

• A reflexão desenvolvida por esses autores, de inspiração marxista, parece constituir a abordagem mais interessante no sentido de fornecer elementos para a compreensão da relação entre as políticas sociais (e, por extensão, as políticas públicas como um todo) e as classes sociais. Dentre as várias abordagens que se propõem a analisar essa relação, a marxista parece ser a mais rica.

Veremos, no decorrer da trajetória da PS e da PIS, as características centrais que elas adquiriram ao longo do tempo, salientando que, conforme apontamos no capítulo anterior, elas espelham o modelo cognitivo dos atores participantes do processo de elaboração da política.

A consolidação da Política Social:

• O período de 1930 a 1970 no Brasil foi marcado por uma mudança, ainda que tardia, no padrão de desenvolvimento capitalista – passagem do modelo primário exportador para o modelo de industrialização periférica leve e, posteriormente, pesada (CARDOSO DE MELLO, 1982). Essa mudança ocasionou ao Brasil um intenso crescimento econômico, porém, sem distribuição igual da renda, e aliado a isso, a conformação de um sistema de proteção social, orientado para a manutenção da classe trabalhadora.

A institucionalização da política social no Brasil, por exemplo, nos remete à década de 1930 com a criação do Ministério de Educação e Saúde Pública. Até esse momento, as ações existentes eram isoladas, como no caso da instituição da previdência social com a Lei Elói Chaves em 1923, ou eram pontuais, como a de saneamento dos espaços de circulação de mercadorias exportáveis e de controle das doenças que poderiam prejudicar a exportação. Um padrão semelhante de institucionalização de ações até então difusas e pontuais pôde ser observado, em momentos diferentes, no caso das outras políticas sociais. Apesar da ocorrência das duas greves gerais organizadas pelo movimento operário, em 1917 e 1919, a Consolidação das Leis Trabalhistas só se deu em 1943, como um sintoma do início do processo de industrialização pesada, materializada na década de 1950.

Pode-se afirmar que, o padrão de acumulação vigente no Brasil até a década de 1930, sendo pautado num modelo primário-exportador, não tinha como exigência para sua expansão a consolidação de políticas de proteção social. Contudo, esse quadro começa a se modificar à medida em que a indústria pesada começa a se desenvolver no país. O Estado nacional desenvolvimentista brasileiro, ao impulsionar a industrialização, promoveu com bastante êxito uma

“transformação capitalista da estrutura social, mas o fez, como se sabe a processos extremamente violentos –selvagem modernização do campo e rapidez da urbanização – e de um modo pouco ‘moderno’, nada inclusivo de incorporação social dos setores populares, pouco referido a direitos e à expansão da cidadania, limitado, na prática, aos assalariados urbanos do mercado formal de trabalho e, no plano das políticas, à regulação das relações trabalhistas e aos benefícios previdenciários” (DRAIBE, 2003, p. 68).

Como é sabido, com a depressão econômica de 1929 e com a ausência de uma reforma agrária, milhares de pessoas foram obrigadas a buscar nas cidades uma nova estratégia de sobrevivência, sujeitando-se a péssimas condições de trabalho, moradia, remuneração, etc. Ao mesmo tempo, o Brasil consagra uma nova estrutura produtiva de base industrial, promotora de intensa mobilidade social (até a década de 1980), embora também de ascendente vulnerabilidade e precariedade nas relações e condições de trabalho.

Inclusão social é um termo amplo, utilizado em contextos diferentes, em referência a questões sociais variadas.

• Esses processos impuseram a necessidade da criação de um conjunto de políticas públicas (no caso, sociais), para conter os problemas que surgiam.

A consolidação desse modo de produção capitalista – a industrialização – ocorreu simultaneamente ao processo de formação do sistema de proteção social no Brasil. De acordo com Pochmann (2004), é a partir da nova estrutura produtiva nacional que nasce a exigência de políticas sociais no país. Elas surgem da necessidade de manutenção do trabalhador e das relações de produção requeridos pelo padrão de desenvolvimento capitalista implantado no país. A gênese da política social é uma das estratégias acionadas nessa nova fase da regulação capitalista (PAIVA & OURIQUES, 2006). Segundo Pochmann (2004, pp. 9-10),

“até a década de 30, por exemplo, o empregador industrial absorvia praticamente a totalidade do custo de reprodução do seu trabalhador no preço final do produto ou serviço comercializado. Como uma espécie de herança do período escravista, o empregado industrial tinha praticamente a totalidade do seu custo de reprodução internalizado na estrutura da produção, significando, na maior parte das vezes, a responsabilidade da empresa pela constituição e manutenção, além do salário, das chamadas vilas operárias (moradia, educação, saúde, previdência e assistência, entre outros custos). A partir da industrialização, grande parte do custo de reprodução da força de trabalho foi externalizado da estrutura interna de produção da empresa. Em outras palavras, além de cobrir alimentação e vestuário, o salário recebido mensalmente pelo empregado urbano teve que cobrir também despesas com moradia, previdência e assistência, educação, saúde, entre outros.”

O autor prossegue em sua argumentação, afirmando que

“Nesse sentido, ganharam importância a definição de salário mínimo (criado em 1940) e a estrutura de tributação elaborada com vistas ao financiamento, pelo Estado, das políticas públicas de educação, saúde, previdência e assistência” (POCHMANN, 2004, p. 10).

De acordo com o autor, portanto, o salário era insuficiente para cobrir todas as despesas associadas à subsistência dos trabalhadores. A criação do salário mínimo, que tinha o intuito de solucionar esse problema, também se mostrou insuficiente após algumas décadas.

• O fato é que a conformação dessas políticas se deu orientada para a necessidade imposta pela nova estrutura produtiva, ou seja, para o crescimento econômico, e tendo como ator hegemônico a burguesia industrial nacional (DRAIBE, 2003). Podemos depreender dessa conformação, que esse ator social transformou seu modelo cognitivo, seus interesses, no modelo cognitivo da política social.

Para uma melhor compreensão desse argumento, apresentaremos rapidamente o surgimento das políticas sociais (previdência social, saúde, educação, habitação e assistência social) e os principais pontos de inflexão de cada uma até a Constituição Federal de 1988.

• A previdência social no Brasil teve o seu marco, como nos referimos anteriormente, com a promulgação da Lei Elói Chaves em 1923. Ao instituir as Caixas de Assistência e Previdência (CAPs), ainda que restrito a um pequeno número de categorias profissionais, se conforma o nascimento da seguridade social no Brasil. As CAPs eram organizadas pelas empresas e/ou categoria profissional dos trabalhadores. Seu sistema básico era o de capitalização coletiva, financiada de forma tripartite pelos trabalhadores, empregadores e Estado. Seu surgimento decorre de uma congruência de fatores: a expansão

da indústria brasileira, ainda que mínima, por conta da Primeira Guerra Mundial; o início de uma movimentação dos operários (duas greves gerais em 1917 e 1919); a aderência do Brasil ao debate encabeçado pelos países de capitalismo avançado (como verificado na Conferência do Trabalho de Washington em 1919); e o destaque ao tema conferido pelo então candidato à presidência, Rui Barbosa, defensor da causa trabalhista (FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS, 1997).

Em relação ao processo de consolidação do sistema de seguridade social no Brasil, Fundação Getúlio Vargas (1997) coloca que

“o objetivo central da classe operária era melhorar as condições de vida, de trabalho e salário. Já o empresariado considerava a possibilidade de fazer algumas concessões ao operariado para garantir o processo de produção e de acumulação de capital e, simultaneamente, fazer frente às críticas anti industrialistas que acusavam o setor de ser o causador da alta do custo de vida além de estimulador de graves problemas sociais com sua intransigência” (s/n).

Política de inclusão social reduz a pobreza em Alagoas