As Políticas Científicas e Tecnológicas

O Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI) disponibilizou o Formulário para Informações sobre a Política de Propriedade Intelectual das Instituições Científicas e Tecnológicas do Brasil (Formict). 

• A situação de desigualdade e exclusão social no Brasil atual é de notável gravidade. Após décadas de crescimento econômico concentrador da renda e da riqueza, a situação de desigualdade sócio-econômica brasileira, a partir dos anos 80, se agravou. Apesar dos avanços propostos na Constituição Federal de 1988, o novo cenário de globalização, não permitiu uma melhoria dessa situação (DUMÉNIL & LÉVY, 2003).

O baixo ritmo de crescimento impresso a partir da década de 80, acompanhado pela crescente financeirização do capital, a inserção passiva e subordinada do País no contexto das economias globalizadas, o desmonte da estrutura do Estado, a redução do gasto social ocasionada pela adoção das políticas neoliberais e a desestruturação do mercado de trabalho foram alguns dos fatores que marcaram o a condição do Brasil no final do século XX. 

• Esse quadro, resultado de processos como os enunciados acima, apresenta dados estarrecedores. Segundo o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (2007), 1% dos mais ricos (cerca de 1,7 milhão de pessoas) da população apropria-se de 13% do total das rendas domiciliares, o mesmo percentual apropriado pelos 50% mais pobres (algo em torno de 87 milhões de pessoas). Cerca de 47% das famílias brasileiras, segundo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (2006), apresentaram restrições para comprar alimentos, demonstrando que a situação de insegurança alimentar e nutricional está presente na sociedade brasileira. Ademais, entre 1995 e 2003, o Brasil apresentou, segundo a Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar (INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA, 2007), um crescimento acentuado do desemprego, que saltou de 6% para 10%. 

A informalidade cresceu: a taxa de trabalhadores sem carteira assinada (incluindo aqui os que trabalham por conta própria) chegou a 47% da população economicamente ativa (PEA) em 2002. A renda média real dos trabalhadores brasileiros caiu 22% entre 1996 e 2002 (INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA, 2007). Em relação a esse quadro, Pochmann (s/d, p. 2) afirma que:

“o fenômeno da exclusão transformou-se drasticamente, deixando de se manifestar apenas nos tradicionais segmentos sociais que se encontravam na condição de despossuído para avançar no estágio daqueles estratos sociais que algum dia já estiveram incluídos socialmente”. 

A dinâmica do mercado de trabalho vem se mostrando incapaz de gerar empregos suficientes para atender aos “velhos” segmentos sociais desempregados e excluídos. O que dizer, então, dos “novos” segmentos que se unem a eles? A instabilidade e a vulnerabilidade do quadro social são evidenciadas no mercado de trabalho.

• Devido à celeridade com que se desenvolvem e se transformam as bases produtivas na atual fase do capitalismo, o trabalhador, ainda que com emprego formal, é constantemente oprimido e coagido a aceitar a precariedade do mercado de trabalho, tendo em vista as incertezas e a rapidez com que pode perder o seu posto de trabalho. Além disso, como coloca Sachs (2004a) mesmo que haja crescimento econômico, o processo pelo qual os países têm passado é o de jobless growth ou mesmo de job loss growth, ou seja, crescimento sem emprego e de crescimento destruidor de empregos, respectivamente. 

Em outras palavras, o crescimento econômico não apenas não vem acompanhado com empregos suficientes para o contingente de desempregados, como tende também a destruir postos de trabalho . Ainda nesse sentido, o autor assinala que: 

“um estudo recente [...] apresentou dados estarrecedores sobre a eliminação de empregos que se seguiu à abertura da economia brasileira em 1990. A modernização tecnológica do país fechou 8,98 milhões de postos de trabalho no setor agropecuário, 3,63 milhões na indústria manufatureira, 902 mil na administração pública e 757 mil na construção civil. A produtividade do trabalho na agropecuária cresceu, de 1990 a 2001, em média, 5,12% ao ano, e na indústria, 2,52%. Por sua vez, as importações provocaram a redução de 1,54 milhão de postos de trabalho” (p. 24). 

Rifkin (2004) explica que esse efeito deriva da constante introdução de inovações de processo na indústria. Inovações, caracteristicamente poupadoras de mão-de-obra mas tentadoras para o capital, produzem incrementos no produto sem que haja igual incremento no nível de emprego e, afirma ele, pode gerar a erosão do emprego.

Carl Edward Sagan foi um cientista, astrobiólogo, astrônomo, astrofísico, cosmólogo, escritor e divulgador científico norte-americano. Sagan é autor de mais de 600 publicações científicas , e também autor de mais de 20 livros de ciência e ficção científica.

• Nesse cenário, as pressões sobre o trabalho se manifestam em duas dimensões. Por um lado, os trabalhadores formais, ainda que mantendo seus empregos, enfrentam a precarização do trabalho (SACHS, 2004b). Por outro, uma parcela da população (trabalhadores desempregados e pessoas que nunca sequer adentraram o mercado de trabalho) tenta sobreviver através dos programas de inclusão social ou do vulnerável e precário trabalho informal.

Dessa situação, surge a necessidade em formular políticas públicas capazes de incluir os excluídos, de criar oportunidades, de redistribuir renda e, assim, de reduzir a vulnerabilidade do cidadão frente ao sistema econômico vigente, tornando-o emancipado, ainda que dentro das restrições impostas pelo próprio sistema capitalista.  Como coloca Sposati (1996), a inclusão social busca quatro “substratos” fundamentais: 

• Autonomia, relacionada à capacidade e à possibilidade do cidadão em suprir suas necessidades vitais, especiais, culturais, políticas e sociais; 
• Qualidade de vida, referente à valorização e à democratização do acesso às condições de preservação do homem e do meio ambiente; 
• Desenvolvimento humano, ligado à possibilidade de todos os cidadãos desenvolverem seu potencial com menor grau possível de privação e de sofrimento; e 
• Equidade, que diz respeito à possibilidade das diferenças serem manifestadas e respeitadas, sem discriminação e de forma a favorecer o combate às práticas de subordinação ou de preconceito em relação às diferenças de gênero, políticas, étnicas, religiosas, culturais e aos direitos das minorias, etc. 

Para nós, a concretização desses quatro substratos só será plenamente alcançada se a política de inclusão social (PIS), seja ela federal, estadual ou municipal, contiver, como um dos seus pressupostos essenciais (ou como uma das suas preocupações), um componente científico-tecnológico . Em outras palavras, essa política apenas será capaz de garantir a consolidação desses substratos se os responsáveis pela sua elaboração compreenderem que ciência e tecnologia (C&T) são elementos que perpassam a questão da inclusão e da exclusão social. Ou seja, que atuam como suporte para a sociedade e as relações (sociais, políticas, culturais, econômicas, etc.) que se manifestam na sociedade, como coloca Feenberg (1991). 

• Caminhando em paralelo a essa preocupação, o presente estudo parte da constatação de que a interação existente entre a PIS e a política científica e tecnológica (PCT), ambas federais, é inadequada como instrumento da inclusão social, não viabilizando a concretização dos quatro substratos apontados por Sposati (1996). 

A inadequada interação entre as duas políticas ocorre devido à idéia de que é suficiente que exista oferta de conhecimento para que ocorra desenvolvimento social. E que, portanto, não é necessária uma preocupação com a efetiva interação entre elas. Essa lógica de oferta de conhecimento acaba ignorando as demandas da população a quem se deveria destinar o conhecimento alavancado pela PCT. 

• Além disso, o estudo parte da percepção de que a preocupação com a interação entre a PIS e a PCT, que parecia estar associada à criação da Secretaria Nacional de Ciência e Tecnologia para Inclusão Social (SECIS) do atual governo, não gerou um debate entre os atores sociais acerca da relação entre ciência e tecnologia e inclusão social plena. 

Como discutido neste trabalho, as propostas inicialmente pensadas para a PCT, gestadas em discussões dentro do Partido dos Trabalhadores (PT), acabaram não sendo incorporadas à agenda de governo. O que verificamos é que a PCT atual, impregnada pela tendência inercial da PCT dos governos anteriores, segue as mesmas orientações conservadoras. Chegando até mesmo a ser conflitante com o programa de governo, no que tange à inclusão social. 

• No outro sentido, a PIS não dialoga com a PCT, porque os atores envolvidos com sua elaboração entendem a ciência e a tecnologia como variáveis externas, fechadas e inerentemente boas. Dessa forma, para esses gestores não faria muito sentido discutir o papel social da C&T, “abrindo” essas variáveis. 

Reconhecemos a existência de algumas exceções ao comportamento que aqui discutimos. Contudo, acreditamos que elas não são suficientemente representativas para comprometer a nossa análise. Tampouco o são para sinalizar uma reorientação do modelo cognitivo vigente de ambas as políticas. 

Em essência, essas “resistências”, tanto por parte da PCT quanto da PIS, se devem a um aspecto mais sutil, referente a seus respectivos “modelos cognitivos”. Referimo-nos a modelo cognitivo como um conjunto de conceitos, idéias, métodos, valores, interesses e recomendações que condicionam escolhas de atores sociais referentes, sobretudo, às políticas públicas (às estratégias nacionais de desenvolvimento, à orientação do desenvolvimento científico e tecnológico, etc.). 

• O modelo cognitivo influencia todo o processo de sua elaboração das políticas públicas, envolvendo a identificação de problemas, a formação da agenda decisória, a formulação, a implementação e a avaliação da política. É o modelo a partir do qual os atores sociais mais influentes envolvidos com esse processo descrevem, explicam e prescrevem sobre o objeto dessa política e sobre o seu contexto (DAGNINO, 2007). 

O modelo cognitivo de uma política pública decorre de um processo de negociação entre os diferentes atores sociais participantes do processo de tomada de decisão e da sua capacidade de influenciar esse processo. Envolve, assim, o conjunto dos modelos cognitivos particulares dos atores envolvidos na negociação. 

• Quando um ator social for forte o suficiente, por exemplo, no caso dele ser o dominante, ele transformará seu modelo cognitivo naquele da política. Sua visão a respeito de problemas, prioridades e da própria orientação da política irá se converter no modelo cognitivo da política. Outra maneira de o ator impor seu modelo é através da influência sistemática do processo, fazendo com que seu modelo passe a ser gradualmente percebido como correto e legítimo pelos demais atores.

Essa situação demonstra que o modelo cognitivo que conduz a PIS não prioriza como um de seus elementos importantes o componente científico-tecnológico. E, aliado a isso, o modelo cognitivo que conduz a PCT tende a atender prioritariamente às demandas das empresas privadas, através do estímulo estrito ao desenvolvimento científico e tecnológico convencional (DAGNINO, DIAS & NOVAES, 2008).

• Em outras palavras, enquanto um modelo cognitivo – o da PIS – não exibe uma preocupação com um componente científico-tecnológico; o outro – o da PCT – não coloca como prioridade um desenvolvimento científico-tecnológico orientado para a inclusão social. Nesse sentido, percebe-se um afastamento dessas políticas, devido ao modelo cognitivo que as condicionam, mesmo este sendo composto por atores sociais diferentes.

Partimos da hipótese de que o ponto que une esses modelos cognitivos se refere à percepção da neutralidade e do determinismo da ciência e da tecnologia. A visão da neutralidade da C&T remete à idéia amplamente aceita de que ciência e tecnologia são independentes do contexto social no qual são produzidas. De acordo com essa concepção, seriam, portanto, livres de quaisquer tipos de valores e interesses (econômicos, políticos, culturais, sociais, etc.). Já a visão do determinismo coloca que C&T caminham de forma autônoma, ou seja, não seriam passíveis de qualquer forma de controle social. O impacto dessa percepção sobre o processo decisório das políticas públicas é tratado, por exemplo, por Dagnino (2007).

• Refutar essas duas visões é, em nosso entendimento, uma pré-condição para que se conforme uma adequada interação entre a PIS e a PCT e para que seja viabilizada a construção de um novo modelo cognitivo para essas políticas, compatível com a necessidade da inclusão social. Isso porque essa percepção (que ocupa um papel importante nos dois modelos cognitivos e que é propagada por um forte ator da PCT) ignora o fato de que C&T são construções sociais carregadas, assim, de valores e interesses. Somente a partir do momento que se reconheça que a atual forma de produzir C&T reforça os valores do contexto, representando, portanto, um entrave para a construção de um novo modelo cognitivo, é que será possível conceber soluções cognitivas distintas, com valores e interesses da inclusão social, para os problemas sociais que nos estão sendo colocados.

Acreditamos que a construção de uma sociedade diferente e de uma nova base científico-tecnológica passaria por uma reorientação da PCT, viabilizada pela incorporação de um novo modelo cognitivo, orientado para a transformação social e para a emancipação do cidadão frente ao contexto que se coloca. Em decorrência disso, haveria então uma interação natural entre a PIS e a PCT, orientada para a inclusão plena.

• Entendemos que esse novo modelo seria pautado por conhecimentos que não necessariamente compõem aquilo que hoje se entende como conhecimento disciplinar e construído em concordância com o método científico. Mais que uma subversão do conhecimento em si, esse novo modelo implicaria uma forma alternativa de produzir conhecimento, de difundi-lo e de fomentar o seu desenvolvimento. Em outras palavras, implicaria uma outra forma de fazer ciência e tecnologia e uma outra forma de conduzir a política científica e tecnológica.

Caminhando nessa direção, o objetivo deste trabalho é apresentar um instrumento viabilizador da interação desejada entre a PIS e a PCT: o Enfoque Científico-Tecnológico para a Inclusão Social (daqui pra frente, ETPIS). Este enfoque poderia ser, assim, o facilitador da construção de um novo modelo cognitivo pautado em uma visão crítica da C&T e sua relação com a sociedade, estando, portando, à frente da reorientação da C&T e da PCT brasileira.

• Com a entrada do atual governo federal, observa-se uma preocupação crescente com a inclusão social plena e efetiva da população brasileira. E assim, o entendimento de que a política de inclusão social tem que ser cada vez mais emancipatória. 

Contudo, acreditamos que isso só será alcançado caso haja uma interação adequada para essa emancipação social entre a PIS e a PCT. Pensamos, além disso, que esse processo seria facilitado com a incorporação do ETPIS. No terreno normativo em que é formulado o conceito, ele proporcionaria aos fazedores de política um olhar crítico da relação CTS no processo de elaboração da política pública.

• Entendemos por ETPIS um conjunto sistematizado de idéias interligadas por um substrato teórico–metodológico capaz de fazer com que a PIS incorpore a preocupação com um componente científico-tecnológico na sua elaboração e que a PCT incorpore uma preocupação com o desenvolvimento científico-tecnológico orientado para a inclusão social. O ETPIS congrega conceitos, relações, fatos estilizados que relacionam aspectos de natureza cognitiva (ou, mais especificamente, científica e tecnológica) com os de natureza social em um dado território. Esses conceitos seriam sensíveis a ações desencadeadas a partir do Estado e atinentes a atores sociais identificáveis e importantes para o objetivo da inclusão social.

Como premissa, entendemos que esse enfoque deve abarcar, de forma simultânea, duas dimensões: a democrático-participativa (a tecnologia deveria envolver a participação do produtor/usuário direto) e a inclusiva (a tecnologia deveria ser orientada, necessariamente, para a inclusão produtiva e social, permitindo a inclusão através do trabalho). Esse enfoque vai, portanto, na direção contrária aos moldes da ciência e da tecnologia construídas hoje, como ilustra o exemplo da Tecnologia Social (TS).

• Através do emprego do ETPIS se busca, então, fazer com que a PIS e a PCT incorporem normativas que mobilizem áreas de atuação dentro e fora do Estado capazes de conceber a base científico-tecnológica necessária para o alcance dos quatro substratos de inclusão social. Essa proposta é o que move este trabalho.

O instrumento metodológico escolhido – o da Análise de Política (Policy Analysis) – busca possibilitar o entendimento do processo de elaboração das políticas públicas e as suas características (quais instituições e atores sociais estão envolvidos, como ocorreu a identificação dos problemas que entraram na agenda política, etc.). Em nosso caso particular, esse instrumento é utilizado para identificar o modelo cognitivo da PIS e da PCT e, assim, a visão delas sobre a relação ciência, tecnologia e sociedade. Isso permite, por sua vez, uma análise dos elementos que imprimem a dinâmica da interação entre essas duas políticas.

• A escolha deste referencial se deu por três motivos. O primeiro se refere ao fato de que a abordagem da Análise de Política se concentra nos componentes comportamentais dos atores envolvidos com o processo político (HAM & HILL, 1998). O segundo motivo diz respeito ao entendimento de que a formulação de uma política pública decorre das escolhas dos atores sociais envolvidos no processo de tomada de decisão da política pública. O último motivo se refere à capacidade desse instrumental em nos fornecer suporte para explicitar os aspectos políticos envolvidos no processo de elaboração das políticas públicas e como estes influenciam o seu conteúdo.

O entendimento que está por trás da escolha deste instrumental é o de que uma problemática ou intenção só será trabalhada se elas tiverem sido compreendidas e pactuadas entre os atores sociais e inseridas na agenda de governo. Esse entendimento está relacionado com o nosso objeto de estudo – o ETPIS – que, por sua vez, estaria na base da interação (orientada para a inclusão social) entre uma política-fim, a PIS, e uma política meio, a PCT.

• Contudo, vale ressaltar que nosso estudo não tem como objeto de análise os atores sociais propriamente ditos. Nosso foco são as políticas públicas, em particular a PIS e a PCT.

Além das reflexões de autores ligados à Análise de Política, nos baseamos ainda nas idéias de autores de outros campos. Dentre estes, podemos destacar autores da tradição marxista e do campo dos Estudos sobre Ciência, Tecnologia e Sociedade (CTS), por exemplo.

• Este trabalho argumenta sobre a pertinência do ETPIS, não tem como intuito verificar empiricamente a sua existência. Ao apresentar apontamentos e reflexões sobre o assunto, com base em nossa percepção e na de outros autores que já trabalharam com temas correlatos, ele espera que o enfoque possa atuar como um instrumento viabilizador da interação entre a PIS e a PCT. E que a médio e longo prazo, caso ele venha a ser usado de forma sistemática, seja possível conformar um novo modelo cognitivo para essas políticas. Espera-se, sobretudo, que este trabalho possa servir como insumo para novas pesquisas a respeito do tema.

Esta dissertação está estruturada em cinco capítulos. No primeiro, é abordado, a partir do referencial da Análise de Política, o processo de elaboração de política pública. Esse processo envolve, entre outros, a identificação de problemas e a escolha de prioridades, a conformação da agenda de governo, o processo de tomada de decisão e a formulação da política pública.

• Analisamos a trajetória da política social no Brasil a partir da década de 1930, destacando suas características mais importantes. Em seguida, damos particular ênfase à PIS, desenvolvida no período mais recente, a fim de destacar suas características gerais e sua posição face à questão tecnológica.

O terceiro capítulo analisa a trajetória da PCT brasileira, de forma análoga àquela do capítulo anterior. Conferimos particular destaque aos elementos que denotam a visão de C&T que tem servido de fundamento para a PCT brasileira desde o início da constituição da base institucional, por volta dos anos 30, até o primeiro mandato do atual governo, buscando analisar suas características e, assim seu modelo cognitivo, a fim de verificar de que forma essa política trata a questão do desenvolvimento social.

• A decisão em retornar às bases do surgimento de ambas as políticas analisadas – década de 1930 –, no segundo e no terceiro capítulo, se justifica pela necessidade de explicitar o contexto em que elas foram conformadas e quais características elas incorporaram. Isso permite que possamos explicitar os elementos fundadores do modelo cognitivo das duas políticas.

O quarto capítulo trata da interação entre as duas políticas e formula uma proposta orientada a viabilizar a convergência entre elas: o ETPIS. Com o objetivo de “testar” a plausibilidade e a operacionalidade do enfoque, analisamos alguns programas federais de inclusão social, em especial, os programas de inclusão produtiva dos trabalhadores informais e as ações orçamentárias da SECIS. Ao analisarmos de que forma a questão tecnológica tem sido incorporada por esses programas, conseqüentemente, verificamos a aderência dos programas ao ETPIS. E, mais que isso, estamos captando evidências que validam o nosso argumento de que o afastamento das políticas se dá por causa dos seus modelos cognitivos.

• Por fim, na conclusão, retomamos as principais reflexões apresentadas ao longo da dissertação. Dentre elas a que decorre da análise da trajetória das duas políticas e que mostra que, no período mais recente, embora o governo atual tenha proposto um estilo de desenvolvimento distinto do até então adotado, o modelo cognitivo das duas políticas não se alterou de forma significativa, uma vez que foram mantidas aquelas concepções acerca da C&T. 

Apresentamos ali o que pode ser entendido como a conclusão deste trabalho: a busca pela conformação de um novo modelo cognitivo para essas políticas e pelo desenvolvimento de uma nova base científico-tecnológica orientada para a inclusão social, que passa pelo questionamento das concepções da neutralidade e do determinismo da ciência e da tecnologia.

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